重庆市人民政府关于市级行政机关整合执法资源实施执法联动改革试点的决定

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法律行为方式法律适用原则的新发展及思考

邓杰
（华侨大学 法学院，福建 泉州 362021）


[作者简介] 邓杰（1972- ），女，湖北松滋人，法学博士，华侨大学法学院副教授，主要从事国际私法学研究。
[摘 要] 在法律行为方式的法律适用上，各国已日益放弃传统单一、僵硬的行为地法原则，而采一种更趋宽松、灵活的法律适用原则或规则。之所以出现这种新的发展趋势，不仅有其理论基础，更有其实践需要，且不乏其相应的技术支撑。对此作客观、理性、深入的分析和思考，无疑有助于我们在更好地了解和掌握国际私法普遍发展规律的基础上，积极推动国际私法相关理论、立法和实践的进一步发展和完善。
[关 键 词] 法律行为方式；法律适用；新发展；思考
法律行为，亦即民商事法律行为，是指民商事主体以设立、变更或终止民商事权利义务为目的，以意思表示为要素，依法产生民商事法律效果的行为。法律行为是个人创设法律关系最主要的方式，是导致各种法律关系产生的一个基本要素，也是引起法律关系发生变动的最典型的法律事实。
法律行为方式，则是指法律行为得以成立或发生法律效力必须遵循的方式（如书面形式、口头形式甚或特定的方式如登记、公证等），籍以确定当事人的意思表示。 由于各国法律中关于法律行为方式的具体规定尚多有歧异，因而各国有关法律行为方式的法律冲突在所难免，这就使得依一定的原则为法律行为方式确定法律适用，以实现对法律行为方式合理、有效的调整，十分必要。
与法律行为的实质要件不同，法律行为的方式超越了某一类法律关系的范围，确定法律行为方式准据法的冲突法规则，可以适用于各类不同的法律关系。 由此，自古以来，国际上逐渐发展和形成了一些统一的、通行的用于确定法律行为方式准据法的冲突法规则或法律适用原则，并在不同的历史时期提出了各种关于法律行为方式法律适用的理论和学说。晚近，随着科技的飞速发展、国际民商事实践的深刻变化以及法律理念的转变和更新、法律制度的调整和改革，有关法律行为方式法律适用的理论和规则也出现了较明显的发展和变化。随着国际民商事交往的日益密切,国际民商事关系日益复杂,为了便利交往和保障交易安全,也为了尊重当事人的意志,世界各国逐渐放弃了对法律行为方式的严格要求,在法律行为方式的法律适用上也呈现出采用灵活、宽松的法律适用原则或规则以在方式上尽量使法律行为有效成立的立法趋势。
一、法律行为方式传统的法律适用原则及其理论依据
（一）法律行为方式传统的法律适用原则——行为地法原则
法律行为方式传统的法律适用原则，就是依“场所支配行为”原则确立的行为地法原则。“场所支配行为”原则是法则区别说时期创立的一项古老原则，一直沿用至今，已为各国学说和立法所承认和采纳。不过，对于该原则的性质，各国之间向来存在不同的理解和认识：有学者认为它是“各国普遍承认的习惯法”或“不存在争执的原则”，具有强行法的性质，应绝对适用于法律行为的方式，即对法律行为的方式必须严格依照该原则适用行为地法。阿根廷、智利、古巴、哥伦比亚、洪都拉斯等中南美洲国家及荷兰、西班牙等国即采此观点和做法。另有学者则认为它是一项任意性规范，因而主张采相对的选择适用主义，即法律行为的方式既可以适用行为地法，也可以在一定条件下选择适用其他法律。从当今的国际私法立法和实践来看，绝对采行为地法主义者已呈日渐减少的趋势，各国大都倾向于认为“场所支配行为”原则只是一项任意性规范，可以选择适用。
（二）行为地法原则的理论依据
对于法律行为的方式应适用行为地法，不同历史时期的学者从不同的角度提出了他们各自的学说和理论，都力图论证或阐明法律行为方式适用行为地法的必要性、合理性和可行性。其中，较有代表性的学说主要有以下几种： 第一，法则区别说认为，法律关系可分为属人、属物、属行为三种，各依其所支配的法律，凡发生法律行为问题时，则不区分形式问题或实质问题，均以行为地法为准；第二，主权说为属地主义者所主张，偏重国家领土主权观念，认为法律是国家主权运用的结果，因而凡在行为地所为的法律行为都不可不服从该地的主权，法律行为的形式或方式自然就应依行为地法确立；第三，意思服从说认为，当事人在行为地为法律行为，即可推定当事人有服从行为地法的意思，所以法律行为的方式依行为地法，实际上是依当事人的意思而决定的；第四，各国默认说认为，法律行为方式依行为地法的法律适用原则，不仅久已确立，而且早已为各国法律所共同接受和采纳，各国无不承认其效力；第五，证明便利说认为，法律行为的方式原本就是为了确定当事人的意思表示并期能对日后有所证明，而其中证明最便利者莫过于行为地法；第六，便宜说认为，当今国际社会内、外国人交往频繁，内国人在外国为法律行为或外国人在内国为法律行为的情形日益增多，从便利的角度出发，法律行为的方式依当事人的本国法显然已不合时宜，不能顺应时势，所以应以行为地法为其准据法。
（三）评价
应该说，上述这些学说和理论都从某一个方面阐释了法律行为尤其是法律行为的方式适用行为地法的合理性，一定程度上揭示了法律行为与行为地及行为地法之间某种内在的、实质的联系。正是基于这些学说和理论，行为地法原则才最终得以确立并在国际上广为推行和采用。而且，即使是在今天，虽由于各种原因，法律行为与行为地或行为地法之间的联系已逐渐淡化、松散，但行为地法原则仍是各国普遍接受和采纳的一项用于解决法律行为法律冲突的重要原则和有效原则，行为地法在很多情况下仍存在其必须适用的合理空间。只是，该原则已逐渐不再是惟一可作为确定法律行为尤其是法律行为方式准据法的法律适用原则，在它之外，早已开始有了更多其他的选择；对它的适用，也早已开始有了越来越多的例外。
二、法律行为方式法律适用原则的新发展
法律行为方式法律适用原则不断发展与完善的最直接的表现，就在于冲破了法律行为方式与行为地法之间单一、机械、僵硬的联系，使行为地法之外更广范围内的法律得到考虑和适用，使更趋开放、灵活、科学、合理的法律适用原则得以发展、形成和确立。
（一）选择适用当事人的共同属人法和行为地法
对于法律行为的方式，原则上应适用行为地法，但若双方当事人国籍相同或在同一个国家有住所或惯常居所，则不妨依其共同的属人法来确定其法律行为应具备的形式或应采取的方式。这样做，相对于固定、简单、机械地只适用行为地法无疑是一个不小的进步。当事人来自同一个国家，在某些场合以其共同的属人法来确定其法律行为的形式或方式，不仅简单便利，而且往往更为公正合理，尤其在以下场合更具积极而重要的意义：（1）行为地难以确定、行为地法不存在或无以证明；（2）行为地的偶然性使行为地法与当事人及其法律关系并无实际联系或仅有松散联系；（3）当事人的共同属人法中规定了不同于行为地法的某种特别的法律行为方式，而当事人所为的法律行为将主要在其本国或住所地国或惯常居所地国产生法律效果。况且，绝对地、不加限制地适用行为地法，必然导致为当事人任意利用选择行为地的自由规避法律提供机会和创造条件。
（二）选择适用法律行为本身的准据法或行为地法
法律行为本身的准据法，或者说适用于法律行为实质要件的准据法，就是指用来支配法律行为成立与效力的准据法。这项法律适用原则，其实就是主张在行为地法之外，还可以考虑将适用于法律行为实质要件的准据法亦适用于法律行为的方式。这样，不仅法律行为方式的准据法范围得到了扩大，而且对法律行为的方式和实质要件适用同一准据法，也能使法律行为的法律适用得到相应的简化。
将法律行为实质要件的准据法适用于法律行为的方式，如果支配法律行为成立与效力的准据法同一，自不会发生法律适用的困难，但如果法律行为的成立与效力各有其准据法，则应将何者适用于法律行为的方式便成了问题。对此，有的认为法律行为的成立往往取决于法律行为的方式，因而法律行为的方式自应适用行为成立的准据法来解决；有的却认为，既然各国法律确立法律行为方式的目的在于预防诈欺和便于证明，使法律行为的效力更臻明确，这表明法律行为的方式或方式与其效力关系密切，则如当事人不便依行为地法确定其行为方式时，理应依法律行为效力的准据法。 总之，许多国家已不再局限于场所支配行为原则，而是兼顾到法律行为本身的准据法。
不过，在具体采用这项原则时，各国的做法仍不尽相同。有的国家是以法律行为本身的准据法为主，以行为地法为辅。德国、奥地利、匈牙利、挪威、波兰、日本、瑞士等国均是采取此种做法，如1979年《奥地利国际私法》第8条规定：“法律行为的方式，依支配该法律行为本身的同一法律；但符合该法律行为发生地国对方式的要求者亦可。” 1966年《波兰国际私法》第12条也规定：“法律行为的方式，依支配法律行为实质的法律，但如遵守行为地国家法律所规定的方式，亦为有效。”有的国家则是以行为地法为主，而以法律行为本身的准据法为辅。例如，1982年《土耳其国际私法和国际诉讼程序法》第6条规定：“法律行为的方式适用行为完成地的法律,也可以适用调整行为效力的法律。”
（三）依“尽量使之有效”的原则确立灵活、多元的法律适用原则
自20世纪30年代以来，受国际上简式主义思想、意思自治原则的影响，基于尽量使法律行为有效成立的基本政策，各国普遍放弃了对法律行为方式的严格要求。反映在法律行为方式的法律适用上，即表现为对有关的冲突法规则进行软化处理或规定复数连结点以增加准据法可选性的立法趋势，如允许对法律行为的方式选择适用法律行为实质要件的准据法、行为地法、当事人共同的属人法、法院地法和法律关系成立地法等。1946年《希腊民法典》第11条即规定：“法律行为的方式如果符合决定行为内容的法律，或者符合行为地法，或者符合全体当事人的本国法，就认为有效。”1942年《意大利民法典》则在其第26条第1款提供了更加广泛的选择：“生前赠与行为或最后遗嘱行为，其方式适用各该行为完成地的法律，或适用支配行为实质的法律，或适用行为人的本国法，或在双方当事人有共同国籍时适用双方的本国法。”
三、关于法律行为方式法律适用原则新发展的几点思考
从上述来看，法律行为方式的法律适用原则是沿着一种从单一到多元、从僵硬到灵活、从盲目到理性的历史轨迹发展演进的，之所以如此，既有其理论基础，更有其实践需要，且不乏其相应的技术支撑：
（一）国际民商事实践的发展使得行为地法原则的适用日遭淡化和限制
行为地法原则从最初作为适用于法律行为方式的惟一原则到其后的日遭淡化和限制，显然是历史发展的客观规律所决定的，是国际民商事实践发展到不同历史阶段的必然要求。
在人类社会开展国际民商事交往与合作的早期，受多方面条件的制约，如交往与合作规模和范围的有限；人们彼此了解和信任程度的不高；交通通讯的不发达以及各种约定俗成的惯例和传统思想的束缚等，使得人们实施的各种活动和行为都无不体现出浓重的地域性色彩，加之当时在法律适用上属地主义更占优势，因而就为法律行为适用行为地法原则的提出和确立提供了充分的法理依据和现实基础，进而奠定了相当长时期里法律行为方式只单一适用行为地法的僵硬格局。但在其后，特别是自20世纪直至晚近以来，随着科技特别是通讯技术的迅猛发展以及国际民商事交往与合作实践日益深刻的变化，人们从事国际民商事活动和实施民商事法律行为的方式也开始发生了重大甚至是根本性的变化。例如，早期人们总是习惯于到一个固定的场所（如集市）开展交易并建立法律关系，如传统合同的订立，一般都是由双方当事人到某个特定的地点通过面对面直接对话的方式达成的。应该说，这种传统方式最大的特点就是使得法律行为与行为地之间比较稳固和紧密地联系起来了。换言之，每一个法律行为都因此有了一个与之相对应的行为地，而每一个法律行为的行为地又都相对明确和稳定，这就使得法律行为的方式适用行为地法几乎成了一种最自然、最合理、最便利通常也是最公正的选择。然而，随着国际民商事交往与合作的日益深入和密切，国际民商事关系日益纷繁复杂，在高度发达的交通通讯手段的支撑下，一方面在现实物理空间实施的法律行为与行为地之间的联系越来越偶然和松散，如通过信函、电报、电话、电传、传真等现代通讯手段签订隔地合同已成为当今最为普遍的商业实践，这种情况下要搞清楚合同究竟是在承诺发出地国甲国还是在承诺到达地国乙国生效成立的，绝非易事，即使能搞清楚从而确定一个合同订立地或成立地，则该地点与合同之间究竟存在多少实际联系又常常是值得怀疑、令人担忧的。凡此种种，都使得行为地法的适用日益受到阻碍或质疑。另一方面随着电子商务、网络经济的兴起，人们的活动和行为又通过电子方式延伸到了虚拟网络空间，但由于这是一个全新的无形的无国界的虚拟空间，根本不存在与现实物理空间相对应的场所或地点，亦即活动场所或行为地在这个空间彻底落空了，这又使得行为地法原则的适用再一次受到严重的而且是前所未有的冲击和挑战。
行为地法原则适用的淡化和受限，无疑是国际民商事实践不断发展使然，也是一种客观的历史必然，但正是这项传统原则适用范围的日益缩小，法律行为方式的法律适用才得以逐渐摆脱和打破单一适用行为地法的传统束缚，进而使得在行为地法原则之外，寻求和确立其他更新、更适应时势要求的法律适用原则，为法律行为方式的法律适用提供更广泛、更灵活的选择成为可能。
（二）实体法上“尽量使之有效“的原则要求冲突法上灵活、多元的法律适用原则相对应
如上所述，自20世纪30年代以来，受国际上简式主义思想、意思自治原则的影响，各国都相继在实体法上确立了尽量使法律行为有效成立的基本政策，逐步放弃了对法律行为方式的严格要求。与之相对应，冲突法上则对法律行为方式的法律适用原则和规则作了重要调整和改革：对传统的冲突法规则进行软化处理，放弃单一、机械、盲目适用行为地法的做法；增加法律行为方式法律适用规则中连结点的数量以扩大准据法的可选范围，进而增强法律适用的灵活性和适当性。应该说，就法律行为的方式问题而言，实体法和冲突法晚近出现上述这种原则、规则和政策上的重大改变，绝非偶然也决不容忽视，它既是国际民商事实践进一步发展的必然要求，也是新时期法律理念转变和更新的重要标志，同时还是人类文明进步、法律正义提升的重要体现。而这在合同、婚姻、遗嘱继承领域表现得尤为明显。
1．合同领域
就合同而言，各国历来就有要求须采严格形式如书面形式的传统，早如几千年前的苏米诺商人曾将其交易的每项合同都以古老的文字刻在湿泥板上，形成镶嵌在石头上的合同；近如17世纪英国曾经盛行的所谓蜡封合同（contract under seal）。古罗马法上也曾竭力推崇形式主义，宣称“形式是自由的天堂”，强调订立合同必须履行特定的仪式，书面合同的成立必须经登记注册。要求合同采书面形式的最主要目的无非是：尽量减少被欺诈的机会以及防止发生争议时对方提供伪证。 然而，随着国际民商事交往与合作的日益扩大和深入，国际民商事流转的速度和国际经济生活的节奏日益加快，这就要求国际民商事交易能够以简单、快捷、高效的方式进行。另外，近年来随着电子商务、网络经济的迅速崛起，以诸如电子数据交换（Electronic Data Interchange ，缩写为EDI）、电子邮件（E-mail）之类的电子方式开展交易、签订合同的做法已开始日益盛行，而要适应并促进这种高效率、低成本、高技术、高收益的全新的商务模式或经济模式的健康发展，就必须对这种完全反传统的电子交易方式或合同形式予以承认和保护。
正是基于上述，各国纷纷改弦易辙，在法律上逐步放弃了对法律行为方式的严格要求，简化了实施法律行为或成立法律关系的手续或程序，具体到合同上即表现为不再强调所有合同都必须以书面形式订立，并且对“书面”作宽松、灵活的解释，如不要求书面合同必须经双方当事人签字或盖章，当然，更重要的是根据“功能等同”原则，扩大解释“书面”形式，使之足以涵盖电子形式乃至任何其他因技术手段进一步发展所产生的新的合同形式。实体法上大大放宽对合同形式的要求，无疑为合同在形式上的有效成立创造了便利、提供了保障，但对于涉外合同而言，要达致相同效果，还须有法律适用上的进一步保障，毕竟各国实体法中对合同形式的要求存在宽严不一的具体差异仍是不可避免的。这就要求在行为地法 即合同订立地法之外，为合同方式的法律适用提供足够广泛的选择，以尽量保证合同能符合其中任何一个法律的规定而得以在形式上有效成立。
2．婚姻领域
就婚姻领域的结婚问题而言，结婚作为一种重要的法律行为，亦须通过适当的方式实施方为有效，各国对此也都作了相应的但不尽相同的规定，如要求结婚须采取或可采取仪式制、登记制、混合采用登记制与仪式制、事实婚姻制、领事婚姻制等。不过，各国也都认为相比于结婚的实质问题，结婚的形式或方式问题与一国的重大利益、公序良俗等之间的联系程度没有那么紧密，因而一般可以放宽掌握。况且，结婚主要是双方当事人之间的事情，只要双方达成一致，具体采何种方式，应尊重当事人的选择，法律不必以强制性规定干预太多。实体法上这种开明、自治的思想或理念反映到冲突法上，就表现为对结婚方式确立宽松、灵活的法律适用原则，越来越多的国家已先后放弃单一适用行为地法即婚姻缔结地法或婚姻举行地法的做法，而是采“混合制”，在婚姻缔结地法之外，为结婚方式的法律适用提供更广泛的选择，如当事人的本国法、住所地法、惯常居所地法等。这样做，既有利于婚姻在形式上有效成立，同时还可以有效防止“跛脚婚姻” （limping marriage）的产生，从而使当事人及其子女免受痛苦和不幸。
3．继承领域
就继承领域的遗嘱继承问题而言，遗嘱是立遗嘱人在生前依照法律的规定对其死后事物主要是财产作出安排和处分的一种单方法律行为，体现了立遗嘱人生前最后的愿望和意志。由于遗嘱是一种单方的法律行为，不同于合同、结婚等合意行为；而且，不同的立遗嘱人实施这种法律行为时所处的情况常常多有不同，如有的人在还未面临死亡威胁的时候就早早立下了遗嘱，有的人却直到弥留之际才匆匆立下遗嘱，因此，各国都认为，遗嘱的形式有效性问题，应体现出其自身的特点，不应仅局限于适用一般法律行为方式普遍遵守的行为地法。为此，越来越多的国家开始从遗嘱本身的特征及遗嘱成立的实际情况和需要出发，“以策有利于其方式之成立为其法律政策上之基本意旨” ，打破单一适用行为地法的传统思维和固定模式，扩大或放宽遗嘱方式准据法的范围，尽可能地为遗嘱在方式上有效成立提供支持和创造便利，以成全死者最后的意愿。
总之，对于法律行为方式的法律适用，当今的普遍趋势是：行为地法原则作为一项古老而传统的法律适用原则，其地位和作用虽已日益淡化和弱化，但仍有其合理适用的空间，并不可全然抛弃和否定，各国在立法和实践中也都仍将其作为一项一般的法律适用原则加以采用，只是为了克服传统法律适用的单一性、机械性、僵硬性和盲目性，在行为地法原则之外，又不断确立了一些新的法律适用原则，以增强法律适用的灵活性、适当性、公平性和合理性，进而支持和保障法律行为的形式有效性。上述这种趋势的产生和形成，当然是前述多方面因素的积累和作用所致。从中不难看出，随着社会的进步、时代的发展、科技的突飞猛进、生活实践的深刻变化、思维和理念的更新，甚至于立法技术的提高，法律制度在不断完善，法律文明程度也在不断提升。应该说，以人为本，不断寻求和确立便利人们法律生活、尊重和满足人们合理愿望、维护人们正当权益，原本就是法律尤其是私法的主旨。

Legal consideration on the new development of the principles of the applicable law of
the form of legal act
DENG Jie
（Huaqiao University Law School, Quanzhou 362021, Fujian, China）
浙江省嘉兴市人民政府


嘉兴市本级预算外资金管理办法

（1999年6月25日嘉兴市人民政府令第2号发布，自1999年1月1日起施行）


第一章　总　　则
第一条　为了切实加强预算外资金管理,充分发挥预算外资金的作用,促进经济社会事业的发展,根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)、财政部《预算外资金管理实施办法》(财综字[1996]104号)、省人民政府《关于进一步加强预算外资金管理的通知》(浙政[1996]15号)和省财政厅《浙江省预算外资金管理实施细则》([1997]财综74号)的规定,结合市本级实际,制定本办法。
　　第二条　预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门或政府委托的其他机构(以下简称“部门和单位”)为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算的各种财政性资金。
　　国家机关包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关。企业主管部门包括行政性主管部门和具有行政管理职能的集团总公司、行政性组织。
　　事业单位和社会团体通过单位取得的不体现政府职能的经营、服务性收入,不属于预算外资金,应纳入单位财务收支计划,实行统一核算。
　　第三条　预算外资金是国家财政性资金,由财政部门在银行设立统一的财政专户,按收支两条线的原则实施分类管理。



第二章　管理体制



第四条　各级财政部门是预算外资金管理的职能部门,要根据统一领导、分级管理、先收后支、量入为出的原则,按财务隶属关系对预算外资金进行分类核算和管理。
　　第五条　市财政局负责管理市级(含秀城区)部门和单位预算外资金(包括中央、省在嘉部门和单位代行市政府管理职能而取得的属市级的预算外资金)收取、安排和使用,并对其预算外资金收支预算和决策进行审批。
　　第六条　郊区、各开发区财政分局负责管理区本级部门和单位预算外资金的收取、安排和使用,并对其预算外资金收支预算和决算进行审批。
　　第七条　部门、单位和财政部门要配备专(兼)职财会人员具体负责部门和单位的预算外资金日常收支管理工作,严格执行预算外资金管理的各项规定。各主管部门要协助财政部门做好本系统的预算外资金管理的有关工作,并接受财政部门的业务指导。



第三章　资金收入



　　第八条　预算外资金收入(含未纳入国家财政预算管理的财政性资金)来源:
　　(一)根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金(含集资、附加收入)和凭借政府职权筹集的资金等。
　　(二)按照国务院和省人民政府及其财政和物价部门共同审批的项目和标准,收取和提取的各种行政事业性收费、基金(含集资、附加收入)收入。
　　(三)按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金(含集资、附加收入)。
　　(四)主管部门(含有行政管理职能的集团总公司和行业性组织)按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。
　　(五)乡镇政府按照国家政策规定筹集,由乡镇政府用于本乡镇经济建设、事业发展、公共福利等方面支出的乡自筹资金和乡统筹资金。乡镇自筹资金主要指乡镇企业上缴利润、乡镇事业单位上缴管理费和其他自筹收入等。乡镇统筹资金即乡镇统筹费,指乡镇政府为乡镇两级办学、农村卫生、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业而向个人筹集的资金。
　　(六)其他未纳入财政预算管理的财政性资金。包括以政府名义获得的各种捐赠资金,国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入,财政专户利息等。
　　第九条　预算外资金收入按使用性质分为专项预算外资金收入和一般预算外资金收入两类,财政部门应制定具体办法实施分类管理。
　　第十条　部门和单位要严格按照国家法律、法规和规章规定的范围和标准,收取和提取预算外资金。行政事业性收费要严格执行中央和省两级审批制度,部门和单位需设立行政事业性收费项目的,报市财政局和物价局按管理权限逐级报批。行政事业性收费实行收费许可证制度,实施亮证收费。
　　第十一条　财政、物价部门应加强对行政事业性收费的管理、稽查和验审工作,对未经权限部门批准,擅自设立收费项目和提高收费标准的,必须责令单位立即停止执收或纠正。
　　第十二条　部门和单位收取行政事业性收费和基金,应按隶属关系向财政部门申领由省级以上财政部门印制或监制的收费票据,不按规定使用合法票据的,缴款单位和个人有权拒付,财务部门不得报销。
　　第十三条　财政部门要严格按照票据管理有关规定,加强行政事业性收费、基金票据的管理,根据执收单位具体情况,分别实施票款分离或电脑开票,完善票据结报、以票管费的办法,并建立健全票据的稽查和年度审查等项制度。
　　第十四条　部门和单位执收的预算外资金收入,必须由本部门、本单位的财务部门统一核算、集中管理,按规定上缴财政专户,不得坐收坐支,私设“小金库”。



第四章　财政专户

　　

第十五条　财政专户是财政部门在银行设立的预算外资金管理专门帐户,用于办理预算外资金的收缴和拨付,并对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。
　　第十六条　预算外资金收入应按规定及时、足额上缴同级财政专户。支出由同级财政部门根据核定的预算外资金支出预算,及其收入上缴财政专户情况从财政专户拨付。
　　第十七条　部门和单位执收的预算外资金经同级财政部门批准可以在银行开设“收入过渡户”也可以不设“收入过渡户”。未经财政部门审核同意,银行不得为单位开设其他帐户。“收入过渡户”只能发生预算外资金的收入,并按财政部门的规定按时将“收入过渡户”资金足额上缴财政专户,不设“收入过渡户”的部门和单位收取的预算外资金须逐笔直接上缴财政专户。逾期未缴的,由财政部门通知开户银行从部门和单位的帐户中直接划入财政专户。
　　第十八条　各级财政部门要加强对财政专户的管理,建立健全财政专户会计核算制度,及时反映预算外资金收支执行情况,按规定及时核拨资金,保证正当用款。



第五章　资金使用

　　

第十九条　预算外资金必须按照国家财政、财务制度规定合理分配,规范使用。各级政府财政要将预算外资金纳入综合预算,政府可适度调剂部分预算外资金用于重点公益事业建设,部门和单位在核定的预算外资金支出预算内合理使用。
　　第二十条　用于公用经费方面支出的预算外资金,应严格按照财政部门规定的范围使用,超出使用范围或有特殊需要的,须经市政府批准。用预算外资金发放工资、津贴、补贴以及用于福利、奖励等人员经费方面的支出,必须严格按有权部门规定的项目、标准和范围执行。
　　第二十一条　部门和单位用预算外资金投资基本建设,应先经财政部门审查其资金来源,然后按规定程序报计划部门列入基本建设投资计划,并按计划部门确定的投资计划和工程进度,由财政部门从财政专户分期核拨资金。
　　第二十二条　部门和单位用预算外资金购买专控商品,应先报经财政部门审查资金来源,然后按国家有关规定办理控购审批手续。
　　第二十三条　部门和单位应严格按照财政部门的规定使用预算外资金,严禁擅自出借预算外资金,严禁将预算外资金转作部门和单位的“小金库”公款私存,不得用预算外资金投资计划外基本建设以及股票、房地产、期货等违法乱纪活动。



第六章　预算与决算

　

　第二十四条　财政部门要建立健全预算外资金收支预算和决算制度,加强预算外资金收支管理,合理引导和调控资金使用方向,统筹运用预算内外综合财力,提高财政性资金的整体使用效益。各级预算外资金预算和决算由本级及其下一级预算外资金收支预算和决算组成。
　　第二十五条　部门和单位要按照财政部门的规定编制预算外资金预算和财务收支计划,具有专门用途的预算外资金和社会保障基金收支预算要单独编列。支出预算应以收入预算为基础,防止收支脱节、少收多支或套取资金等做法。
　　第二十六条　基层单位根据本单位预算外资金收入规模和支出需要,按规定时间编制下年度预算外资金收支预算,并报送其主管部门,没有主管部门的单位直接报送同级财政部门。
　　第二十七条　主管部门在审核汇总所属各单位预算外资金收支预算的基础上,编制本部门年度预算外资金收支计划,并按规定时间报送财政部门。
　　第二十八条　财政部门要结合部门和单位预算内资金和其他资金的安排情况,按照预算定额和开支标准,对部门和单位预算外资金收支预算提出审核意见,并汇总编制本级预算外资金收支预算报同级政府批准。经批准的预算外资金收支预算作为部门和单位资金缴拨及考核的依据,并报上一级财政部门备案。
　　第二十九条　部门和单位的预算外资金收支预算经批准后一般不作调整。在年度执行中,因国家政策调整以及机构、人员发生较大变化等,需要对收支预算进行调整时,按原程序逐级报批。
　　第三十条　预算外资金收支决算由部门和单位在年度终了后按财政部门的要求编制。收支决算必须符合财务会计制度及预算外资金管理的规定,内容真实完整,数字准确,报送及时。
　　第三十一条　主管部门应对其所属单位的预算外资金收支决算审核汇总,编制本部门预算外资金收支决算草案,按规定时间报同级财政部门。
　　第三十二条　财政部门要严格按照法律、法规和财政、财务制度的规定,对部门和单位的收支决算及时予以审查、批复,对不符合规定的应及时通知部门和单位纠正或调整。在此基础上按时汇编预算外资金收支决算,报同级政府和上一级财政部门。



第七章　监督与奖惩

　　

第三十三条　财政部门要切实搞好服务,加强对预算外资金收支管理的监督检查,建立健全预算外资金收入、上缴及使用稽查制度,定期向同级政府汇报预算外资金管理和检查情况,接受审计、监察等部门的监督。
　　第三十四条　银行、审计、监察、物价等有关部门,应按各自的职责,协同财政部门做好预算外资金的管理、监督和引导工作。
　　第三十五条　部门和单位要加强内部预算外资金的管理,建立和完善监督制约机制,定期对本部门和单位的预算外资金收取、使用、会计核算及管理情况进行专门检查;接受同级或上一级财政、物价、银行、审计、监察等有关部门的监督检查,按要求如实提供有关资料,严格执行检查处理决定。
　　第三十六条　凡认真执行本办法,在预算外资金管理工作中作出显著成绩的单位和个人,由财政部门或单位主管部门给予表彰和奖励,对作出特殊贡献的单位和个人,由市政府予以表彰和奖励。
　　第三十七条　为鼓励增收节支积极性,部门和单位当年收取的预算外资金超过年初财政部门核定的收入数,超收部分可按一定比例追加部门和单位支出预算。预算结余留单位按财务制度规定分配使用。
　　第三十八条　各部门、单位预算外资金管理要严格执行国家和本省有关规定,凡有下列行为之一的,均按财政部财综字(1996)104号《预算外资金管理实施办法》第四十三条规定进行处罚。
　　(一)隐瞒财政预算收入,将预算资金转为预算外资金;
　　(二)预算外资金收入不按规定及时、足额上缴财政专户,或坐收坐支;
　　(三)擅自设立收费、基金项目,扩大征收范围,提高征收标准;
　　(四)不按规定使用中央或省级财政部门统一印制或监制的收费票据;
　　(五)瞒报预算外资金收入、转移资金,未经财政部门批准擅自设立预算外资金帐户和私设“小金库”、公款私存,搞计划外投资、炒股票、炒房地产、进行期货交易,投资入股以及滥发奖金、津贴和补贴。
　　(六)基本建设投资、购置专控商品等不符合规定的预算外资金支出;
　　(七)不按时间和要求编报预算外资金收支计划和决算;
　　(八)不按要求接受财政、审计、监察等部门监督检查;(九)其他违反国家规定的行为。
　　第三十九条　财政、审计、监察部门要按照国家有关规定,对出现第三十八条行为之一的部门和单位予以处理。
　　(一)属于第一、二款的,将违反规定的收入全部上缴上一级财政。同时,追究有关人员和领导的责任,依据情节轻重给予行政处分直至撤销其职务;
　　(二)属于第三、四、五款的,违纪金额一律追回并上缴同级财政,并依照有关规定予以罚款,同时,还要追究有关人员和领导的责任,并依据情节轻重给予处分直至撤销其职务;
　　(三)属于第六、七、八款的,要相应核减以后年度的财政预算拨款或预算外资金支出,同时给予有关责任人相应的处分;
　　(四)属于第九款的,要对单位财务人员及领导给予通报批评,责令限期改正。



第八章　附　　则

　　

第四十条　本办法适用于市本级有预算外资金收支活动的所有部门和单位。在国家财政建立社会保障预算制度以前,社会保障基金暂按预算外资金管理办法进行管理。
　　第四十一条　本办法执行过程中的具体问题由市财政局负责解释。
　　第四十二条　本办法于一九九九年一月一日起施行。原有规定与本办法相抵触的,按本办法执行。