西宁市企业职工生育保险办法

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劳动部 财政部 等


劳动和社会保障部、财政部、人事部关于失业保险基金管理工作有关问题的紧急通知
劳动和社会保障部 财政部 人事部




各省、自治区、直辖市劳动（劳动和社会保障）、财政、人事厅（局）：
《失业保险条例（草案）》已经国务院第11次常务会议审议并原则通过，待进一步修改后由国务院颁布实施。为做好相关工作的衔接，保证失业保险基金的安全与完整，现就有关问题紧急通知如下：
一、各地要按照国家有关规定，认真做好失业人员的失业保险金和相关补助金的发放工作，继续用好转业训练费等就业服务费用。转业训练费不得用于购建固定资产，也不得用于其他与转业训练无关的开支，并做好资产清理的准备工作。
二、各地不得再从失业保险基金中提取生产自救费；已经提取的生产自救费暂时冻结，待《失业保险条例》正式颁布后，由劳动保障部会同财政部另行研究提出处理意见。
三、已经开展事业单位失业保险工作的地区，对失业保险基金和相关经费要按照上述要求管好用好，严防失业保险基金流失。
各地要严格执行上述规定，加强基金管理。对于因不执行上述规定而造成基金流失的，一经发现，要按有关规定严肃处理。


（一九九八年十二月四日）

第一章 总 则
第一条 为规范劳动和社会保障部立法工作，提高立法效率，保证立法质量，制定本规定。
第二条 本规定所称立法工作包括：
（一）劳动和社会保障部代起草法律草案和行政法规草案的工作；
（二）劳动和社会保障部制定颁布部门规章的工作；
（三）劳动和社会保障部参与的其他立法工作。
第三条 立法工作应适应建立社会主义市场经济体制需要，贯彻立法决策与改革决策紧密结合的指导思想。
立法工作应遵循统筹规划、突出重点、注重实效、急需先立、逐步完善的原则。
立法工作应坚持从实际出发，深入调查研究，广泛听取各方面意见，并借鉴国内外立法经验。
第四条 立法工作应在法定权限范围内按照规定程序进行。
第五条 法制司负责综合管理劳动和社会保险立法工作。

第二章 规划、起草和审核
第六条 法制司根据劳动和社会保障事业发展规划、有关业务司局报送的立法项目建议书和实际工作需要拟定部立法规划和年度计划，经部务会议审定后施行。
立法规划和年度计划应包括立法项目名称、主要内容、起草单位、项目负责人、完成时间等内容。
各司局可根据工作需要，每年向法制司送交年度立法项目建议书。项目建议书应包括立法名称、主要内容、负责人、完成时间及立法必要性、可行性的论证材料等。
第七条 立法规划和年度计划由法制司负责组织实施，并可根据执行过程中的实际情况，对规划和计划提出调整建议，报部务会议批准后进行调整。
第八条 列入立法规划和年度计划的法律草案和行政法规草案，由法制司组织相关业务司局成立起草小组负责起草；部门规章由主管业务司局会同法制司成立起草小组负责起草，并征求相关业务司局的意见。
起草法律草案、行政法规草案和部门规章，应听取有关方面的专家、学者和实际工作者的意见。
第九条 法律草案、行政法规草案和部门规章应包括明确的立法目的和依据，并对适用范围、规范内容、法律责任、施行日期等作出明确规定。
法律草案、行政法规草案和部门规章应做到结构严谨，条理清晰，用语规范，文字简明，内容完整，并对专门词汇进行定义或说明。
第十条 部门规章定稿后，由起草小组主要负责人签署，送法制司进行审核，同时应附送起草说明和有关背景材料。
第十一条 对法律草案、行政法规草案和部门规章，法制司应审核以下内容：
（一）立法依据是否充分；
（二）起草的法律草案是否与宪法或现行法律相抵触；行政法规草案是否与宪法或现行法律、其他行政法规相抵触；部门规章是否与宪法和现行法律、行政法规及其他部门规章相抵触；
（三）内容是否完整、明确、具体、可行，与同一层次的法律、行政法规和部门规章是否交叉、重复；
（四）形式是否符合法律规范的要求；
（五）结构是否合理，文字表述是否准确；
（六）与其他部门主管的业务工作有关的，是否进行过协调，意见是否一致；
（七）其他应当审核的内容。
第十二条 审核法律草案、行政法规草案和部门规章，法制司应组织征求国务院有关部门、全国总工会、地方劳动保障部门、企业及社会有关方面的意见，并邀请专家学者参加论证修改。
第十三条 经审核符合要求的法律草案、行政法规草案和部门规章，应及时提请部务会议审议，并附送审文本、起草说明和审核说明。
第十四条 经审核不符合要求的法律草案、行政法规草案和部门规章，由法制司向起草小组提出修改意见，经起草小组修改后再提交部务会议审议。
第十五条 经部务会议审议通过的法律草案和行政法规草案，由部长签署后报送国务院。
对报送国务院的法律草案和行政法规草案，由法制司统一负责与国务院法制办公室和全国人大常委会法制工作委员会联系。

第三章 公布、备案和解释
第十六条 经国务院批准，授权劳动和社会保障部发布的行政法规和部务会议审议通过的部门规章，由部长签发部令予以颁布。
第十七条 对授权颁布的行政法规和部门规章，应向国务院法制办公室备案。
第十八条 对有权解释的法律、行政法规和部门规章进行全面解释，按制定法律、行政法规和部门规章的程序进行；进行部分条款解释，由有关业务司局起草解释草案，经法制司审核后送办公厅报部领导签发，以部或部办公厅文件的形式发布。

第四章 清理、修改和废止
第十九条 对劳动和社会保险法律、行政法规和部门规章应进行定期或不定期清理。
清理工作由法制司负责并组织有关业务司局进行。
第二十条 经清理，有下列情形之一的法律、行政法规和部门规章，应当进行修改。其中属于法律、行政法规的，应向原发布机关提出修改建议。
（一）所规范的部分内容与其调整的社会关系变化不相适应的；
（二）所规范的部分内容与新颁布的高一层次或同一层次法律、行政法规和部门规章相抵触的；
（三）制定颁布该法律、行政法规和部门规章的机关认定的其他原因。
第二十一条 需要修改的法律、行政法规和部门规章，由法制司商有关业务司局提出建议，报部务会议讨论通过。其中法律、行政法规的修改，应向原发布机关提出修改建议，经批准后按代起草法律草案、行政法规草案的程序进行；部门规章的修改，由主管业务司局会同法制司进行。

第二十二条 经清理，有下列情形之一的法律、行政法规和部门规章应当废止。其中属于法律、行政法规的，应向原发布机关提出废止建议。
（一）所规范的内容已不适应其调整的社会关系变化的要求；
（二）已被新颁布的法律、行政法规和部门规章取代；
（三）调整对象已经消失；
（四）有效期届满；
（五）制定颁布该法律、行政法规和部门规章的机关认定的其他原因。
第二十三条 需要废止的法律、行政法规和部门规章，由法制司商有关业务司局提出建议，报部务会议讨论通过。属法律、行政法规的，报请原发布机关予以废止；属部门规章的，由劳动和社会保障部予以废止。
第二十四条 修改或废止授权范围内的行政法规和部门规章，以劳动和社会保障部部令或决定的形式予以公布，并向国务院法制办公室备案。

第五章 附 则
第二十五条 对我国拟加入、解除或批准的国际劳工公约，由国际合作司提出建议，会同法制司组织论证后，拟文报部领导审批，并与有关部门会签后报国务院。
第二十六条 部外来函征求与我部业务有关的法律草案、行政法规草案和部门规章的意见，由法制司征求有关司局修改意见，经综合审核后报经部领导同意，以部或部办公厅的名义予以函复。
第二十七条 法制司应定期对劳动和社会保险法律、行政法规和部门规章进行整理，建立档案，并统一负责法律、行政法规和部门规章编纂工作。
第二十八条 本规定自印发之日起施行。



1998年12月23日
对未成年人犯罪适用暂缓起诉制度探析

宋景峰 刘青


2001年桐柏县检察院受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人17人，占全年受理审查总人数309人的5.5%，起诉的14人中14至16岁的4人；2002年受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人24人，占全年受理审查起诉总人数291人的8.25%，起诉的20人中14岁至16岁的8人。2003年受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人43人，占全年受理审查起诉总人数243人的17.6%，起诉的40人中14岁至16岁的29人。从上述办理的案件来看，未成年人犯罪占整个犯罪比率不断上升，且呈低龄化趋势。针对未成年人犯罪的特点和未成年人犯罪的可塑性，为切实保障未成年人权益，遏止未成年人犯罪上升态势，审理未成年人刑事案件必须坚持教育为主、惩 罚为辅的政策。为落实这项政策，不少地方在探索对未成年人犯罪案件的暂缓起诉制度。 我国现行法律没有暂缓起诉的规定，就此而言司法实践应当采取谨慎的态度。但是，法律应该与时俱进，理应包括法律制度在内。我们应当客观分析，在实践中积极探索适用暂缓起诉制度并客观看待对未成年人犯罪适用暂缓起诉的利弊，切实解决“是否应当暂缓”与“如何暂缓”的实际操作问题。
暂缓起诉是指在审查起诉过程中，检察院对确有犯罪事实，但同时具有某些从轻、减轻处罚的条件并可适用缓刑的未成年人犯罪案件决定暂不起诉，在法定的诉讼时期内，要求犯罪嫌疑人承担一定的义务，即对犯罪嫌疑人在指定的单位和组织中进行一定时间的考察，考察期满后表现较好的，作相对不起诉的处理。
一、暂缓起诉的理论基础和法律渊源
对未成年人犯罪适用暂缓起诉，近年来有许多地方都在试行，但是对未成年人犯罪适用暂缓起诉是否符合法律、是否应当广泛适用，即“是否应当暂缓”的看法，目前还存在着三种不同的观点即赞成说、反对说、谨慎说。
“赞成说”认为对未成年犯罪嫌疑人实行暂缓起诉制度是积极可行的。理由是：第一，它有利于检察机关对未成年人犯罪案件作出正确处理。鉴于未成年人生理、心理的特殊性，实行暂缓起诉制度，检察机关可以增加一段全面考察的时间，考察期满后再作决定，其法律效果和社会效果会更好些。第二，有利于对未成年人犯罪嫌疑人的帮教，预防其再犯罪。第三，符合诉讼经济原则。实行暂缓起诉制度，使未成年人轻微刑事案件能够依据犯罪情节轻重和悔改情况，在审查起诉环节作出是否进入下一个诉讼环节的决定，使不该进入审判程序的案件适时终止，有利于缩短诉讼时间，减少诉讼投入，提高诉讼效率。
“反对说”认为，暂缓起诉严重违法，应当予以禁止。持此观点的理由是：第一，暂缓起诉并没有法律依据，属于“违法试验”。我国刑事诉讼法对审查起诉后作出的决定只规定了提起公诉、不起诉、退回补充侦查三种处理方式，并没有规定可以作暂缓起诉。第二，它是检察机关对起诉自由裁量权的滥用。检察机关在没有法律依据的情况下，将特定的未成年人涉嫌犯罪案件暂缓起诉，不利于打击犯罪，有损于检察机关公正执法的形象。第三，它违反了公诉权的实质内涵，造成对审判权的侵犯。公诉权是一种诉权，其基本职能是控诉，这就意味着检察机关不能对案件作出实体处理。第四。它违背了罪刑法定原则，混淆了实体法与程序法的关系，并造成与缓刑适用的冲突。
“谨慎说”认为，制度创新永无止境，积极谨慎地探索适用暂缓起诉制度应当予以支持。笔者赞成第三种观点，检察机关探索未成人犯罪案件暂缓起诉制度，目的在于实施“教育、感化、挽救”的方针，最大限度地避免在未成年人身上留下刑事犯罪记录。在我国的现行法律中确实没有暂缓起诉的直接规定，就此而言应当采取谨慎的态度，但是法律也不是一成不变的，与时俱进理应包括法律制度在内。按照我国目前的刑事诉讼法，检察机关确实只有提起公诉、不起诉、退回补充侦查三项可供选择的权力，在不起诉的范围内也只有法定不起诉、酌定不起诉、因证据不足不起诉的选择权。酌定不起诉是国家授予检察院行使的起诉裁量权，具体法律依据是《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款的规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”显然，《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款是授权性规定，而非禁止性规定，人民检察院有权以此为据探索如何实施不起诉的决定。所谓“人民检察院可以作出不起诉决定”，并没有规定检察院的不起诉权一次用尽，检察院所说的暂缓起诉实际上是对不起诉附加了在一定期限内进行考察的条件。对现有的不起诉制度是否可以附加条件、应当如何附加条件本身属于制度创新的探讨，是完全应当允许的。
在实际工作是，有些同志提出：暂缓起诉具体操作复杂、麻烦，增大了检察机关公诉部门的工作负担，还不如起诉到法院作判处缓刑。检察院决定的暂缓起诉与法院作出的判处缓刑两者的差别在于：检察院在缓诉考察期内对缓诉对象进行考察，可以为未成年的犯罪嫌疑人提供一个有条件的免受审判的机关，可以达到暂缓起诉教育、感化、挽救未成年人的目的。而人民法院对未成年人犯罪案件的审判虽然也可能作出宣告缓刑的决定，但是，缓刑毕竟是对刑事犯罪的认定与处罚裁量，有可能影响未成年今后的健康成长。
二、基层检察院暂缓起诉的具体操作
目前在“暂缓”方面各地形成了许多制度，例如：考察期限、暂缓起诉对象定期报告制度等制度。这些制度设计已经比较细致，在理论上也是正确的，而令人忧虑的是这些工作如何一一落实到基层。下面就结合笔者所在的河南省桐柏县人民检察院近两年来探索对未成年犯罪适用暂缓起诉的心得和体会，来具体谈谈基层如何做好未成年人犯罪暂缓起诉工作。未成年人犯罪暂缓起诉工作的重点是“如何暂缓”。 “如何暂缓”的关键是落实考察工作。考察工作的质量高低，是决定教育挽救未成年人犯罪嫌疑人的工作能否取得成功的关键。因此，一定要保证考察工作落实到位。
（一）在法律政策范围内，制定并严格落实暂缓起诉的适用范围和不适用范围。暂缓起诉的适用范围是具有法定从轻、减轻处罚的情节。如犯罪嫌疑人赵某故意伤害一案，犯罪嫌疑人赵某与被害人巴某系同学，巴某向赵某索要沙发垫子未果，巴某遂纠集几名在校学生对赵某拳打脚踢，巴某先朝赵某脸部打了一拳，又用手掐住赵某的脖子，赵某掏出随身携带的水果刀向巴某的腹部捅了两刀，后巴某因抢救无效死亡。经过审查后认为，赵某犯罪时未满十六周岁，并系防卫过当；赵某平时在校表现一贯良好，认罪态度较好，有悔罪表现；且被害人巴某有过错。遂决定对赵某做暂缓起诉，让其完成学业。
不适用范围是所犯罪行情节严重的，惯犯、有前科或者被劳动教养的，犯罪后拒不认罪的。
（二）决定实施暂缓起诉的程序和期限。对于符合暂缓起诉条件的案件，由主诉检察官审查提出意见交主诉办讨论后报主管检察长批准，并征求被害人及家属意见后，决定实施暂缓起诉。考察期限一般是六个月以上，一年以下，根据未成年人年龄、学习、平时表现情况具体制定考察期限。
（三）制定暂缓起诉的犯罪嫌疑人的考察制度，及其应遵守的规定。考察制度主要包括暂缓起诉对象定期报告制度、考察人员互相联系制度，考察对象评估测查制度。暂缓起诉对象定期报告制度是对于在校学习的、已辍学或已工作的未成年犯罪嫌疑人经暂缓起诉后，由公诉部门将犯罪嫌疑人交由其所在学校、居民委员会、村委员会继续进行学习、生活、工作。暂缓起诉对象每月要到公诉部门或书面、电话定期报告工作学习情况。考察人员互相联系制度是规定作出暂缓起诉的检察院公诉部门同暂缓起诉考察对象所在的学校或所在居民委员会、村委员会、公安机关互相联系， 了解暂缓起诉考察对象的表现。考察对象评估测查制度是指被暂缓起诉考察对象在考察期限内，由公诉部门不定期会同所在学校、居委会等单位对暂缓起诉考察进行考察、评估和测查，并写出书面鉴定意见。对于在暂缓起诉考察期间能够认真遵守暂缓起诉考察期的有关规定，态度积极，表现较好的，公诉部门根据《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款的规定作出相对不起诉的意见，报请检委会决定。对于在暂缓起诉考察期间表现不好，延长考察期限。如果重新犯罪、违反相关规定的犯罪嫌疑人，公诉部门依法对其提起公诉，追究其刑事责任。
目前，对未成年人犯罪适用暂缓起诉制度引起了许多法律工作者的思想和探索，相信在不久的将来，这项制度会日臻完善。