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司法主体性理念及其在当代日本的展开
——兼谈对我国民事司法改革的启示

周成泓

[摘要]尊重人权要求确立人的主体性，在民事诉讼中，当事人的司法主体性的确立经历了从理念到现实的过程。日本最近的司法改革最大的特点就是充分尊重国民的主体性，其改革经验值得我国学习。
[关键词]主体性；民事司法；日本民事司法改革；中国民事司法改革
尊重人权已成为现世不可阻挡的潮流，也已写入我国宪法。尊重人权要求司法制度肯认公民的司法主体性，始终关注和满足广大人民群众对法律正义的需求，充分发挥民权对于推动改革、完善司法的作用。本文拟对司法主体性理念及其在当代日本的实践作一研究，并就其对我国民事诉讼立法和司法的借鉴意义进行了分析。
一、主体性基本内涵分析
自人类社会文明的早期开始，人的主体性问题就一直颇受学者们所关注。在主体性理论的发展史上，十七世纪法国哲学家笛卡尔从普遍怀疑出发，首先肯定了“自我”的存在。在他看来，“自我”的存在完全是自明的：我虽然怀疑一切，但有一件事我不能怀疑，那就是“我在怀疑”这件事本身；而怀疑活动是思想活动，所以我在怀疑就是我在思想，作为怀疑活动主体的“自我”的存在是确实可靠的。由此，笛卡尔得出了“我思故我在”这个著名的结论或公式， 将“我”作为理性的主体，视为整个世界的出发点，从而对主体性理念进行了有力的论证。
至于康德，则是第一个明确提出并初步建立关于人的主体性、人的自由意志以及道德自律的哲学家。他在区分主体与客体的二元论的前提下，从理性出发解释自由，论证了人的主体性。他认为人作为主体包括两个方面，即认识主体和实践主体。首先，在认识论领域，在人与自然的关系上，康德强调人在认识中的主体能动性，提出了“人为自然立法”的著名命题，高扬了人对自然的主体性。其次，在道德领域，康德提出了“人为自身立法”的命题，并且他还认为，道德主体是人之主体性的最高峰，人只有作为道德主体，才能够达到最高境界的自由。由此，康德将人奉为整个世界的终极目的，确立了人的中心地位。对此，他曾言道：“如果没有人类，整个世界就成为一个单纯的荒野，世界的存在就是徒然的，没有最后目的的了。”
对于主体性的理解，马克思是站在历史唯物主义的角度进行的。在他看来，主体是指有目的有意识地从事实践活动和认识活动的人，人作为人类的对象性的存在物，其特性就是“自由自觉的活动”，主体性是作为主体的人所具有的根本属性。人的主体性通过一种自由自觉的对象性活动（包括实践活动、意识活动）来实现，并且随着主体所处的社会历史条件变化而不断发展变化。人作为主体在其活动中形成的关系有三个层次，第一层是人对自然的对象性改造关系，第二层是人与人的主体间关系，第三层是人与自身的关系。这三个层次的关系统一于人的劳动创造和交往活动之中。 与之对应，主体性具体表现为人类在改造自然界和社会的活动当中所展现出来的自主性、能动性和创造性。其中，自主性在主客体关系上表现为一种“为我”关系，即主体根据自身需要来改造客观世界，体现为主体的自由意志；能动性则表明主体是能动的主体，其所有行动不是盲目的，而是有目的有计划地改造客体的物质活动，表现为主体的目的；创造性则意味着以人的方式改造物的存在方式，使物按照人的方式而存在，体现了人类的自我超越。
进入现代以后，思想家们继续宣扬着主体性理念。其中，麦克塔格特甚至说：“个人才是目的，社会不过是手段”，国家“只有作为一种手段方有价值可言”，如果赋予国家以终极价值，那就是“偶像崇拜”，“就像崇拜一根下水管道一样”。 由于现代社会工业化和科层化的扩张和发达，个人往往有如被压抑与操纵之机器。因此，不管是自由主义者，还是新马克思主义者或是无政府主义者，都倡扬个人自主，强烈地抨击这种本末倒置的社会现象，主体性理念以不同形式得到了强调和吁求。
面对纷繁的主体性学说，笔者认为，欲把握主体性的内涵，应当注意以下几点：首先，关于主体性的理论有两种，即人类主体性和个体主体性。如果仅仅强调前者，主体性就可能成为一个空洞的抽象，成为一种无现实性可言的东西，因为人类的主体性必须要由个体来承担、落实和实现。因此，我们研究主体性问题应置重于个体主体性。其次，人类主体性的发展不仅表现在客体世界的变化上，还表现在主体自身的发展上。人类自身的改善，既有精神的方面，也有肉体的方面，是灵与肉、心理与生理两个方面的改善。 最后，要强调人的社会本质，注重主体的实践性，要把“实践”和“生活”联系起来，并把实践和生活放在对理论来说具有根源意义的地位。 由此，对主体性可以作下列几点概括：第一，人之主体性体现为自主性,主要表现为主体权利。自主性源于人的意志自由，人作为世界的主人，万物之灵长，总是按照自己的需要、自己的意志去改造作为客体的外部世界。因此，在对待意义上，任何将人视为他者作用之对象，或者任由他者摆布之对象的观念和行为都为现代文明社会所不容。第二，人之主体性体现为自觉性。自觉性是自主性扬弃的结果，同时又是主体自主性的具体表现和展开形式。自觉性主要表现为主体能力。人作为主体进行任何活动都有其明确的目的性，正是有了明确的目的，人们的行动才不会盲目，才是自觉的行动。自觉性还要求人们相信个人是其自身利益的最佳判断者，他人无从替代，也无需替代。第三，人之主体性体现为选择性。这是自觉性得到扬弃之后的结果。选择性体现了主体的自由判断，以及自由判断的能力与性质，展现了主体更充分的自由。对于主体的这种选择的愿望与自由，从理念上予以认可并使之正当化，这便是强调包含在主体性当中的选择性的现实意义。 第四，人之主体性还归结为责任。个人自主自觉地进行选择，完全按照自己的意愿进行活动，个人可以享受由此所带来的利益，也应当承担由此所产生的责任。第五，实践性是人之主体性的最为重要的特征。“批判的武器不能代替武器的批判”，康德式的道德自律也不能解决社会的现实问题，必须诉诸物质的批判力量。主体性最终要落实为实践性，而实践是一种能动地改造外部对象的活动，正是通过实践，主体才达到了其目的，实现了其价值。
二、从道德主体到法权主体、程序主体——司法主体性理念的确立
人之主体性的确立有一个发展过程，它经历了一个由理念存在到实然享有，由道德主体到法权主体，由少数人权主体到多数人权主体，由主体性不充分到主体性充分，由适用的领域有限到广阔这样一个历史过程。 正是在这种历史发展机制的强大推动下，近代以来特别是现代社会，主体性理念已落脚成为许多国家的司法指导理念。
所谓司法主体性理念，是指在司法制度的构建与运作中，尊重公民和当事人的意愿，保障其权利和自由，维护其尊严，让其发挥决定、支配和主导作用，避免沦为客体的司法价值观。 从司法主体性理念出发，就应当树立法官的服务意识，保障公民和当事人对其的决定、支配和主导地位，维护他们的自主性，使司法民主化、便利化，使公民可对其寄予厚望。具体言之，司法主体性理念的基本要求有：(1)由公民来决定司法制度的构建。它又包括两个方面：第一、依民主要求，主权在民，司法权的运作亦应由公民决定和进行。第二，由公民主导司法改革的方向和进程。（2）司法体制的设置及相关制度的建构应当以“便民原则”为指导，要便利公民利用司法制度。（3）在民事诉讼中，应当以当事人为诉讼主体，当事人应当成为诉讼活动的实质参与者和主要支配者。
司法主体性理念在其发展历史上经历了法权主体和程序主体两个阶段。
（一）法权主体
随着人类社会的不断发展，法律逐渐成为主要的社会控制工具，而且当法治成了一种社会理想和价值追求的时候，法律的基本功能及其使命便在于构建并保护以社会主体的权利为核心内容的法律关系。这种权利关系既包括体现了权力职责与作用的权利——权力关系，也包括体现了私权之间相互交换或协调关系的权利——权利关系。 这种法律关系体现的是社会成员作为主体享有并支配着自己的权利，并且这种支配形式是多样化的，它或者是让渡自己的一部分权利给国家从而接受和服从国家权力对自己的干预，或者是与其他的社会个体进行一种私权利的交换。无论哪一种情形，社会个体（包括集合体）在法律关系当中都是以法权（利）主体的姿态出现的。由此，一方面，在其产生以及行使的方式上，国家权力就获得了存在的正当性与合法性；另一方面，国家权力的产生目的绝非是将其作用对象当成客体来对待，而是最终服务于所有成员的整体利益。至此，人便由哲学意义上的道德主体过渡到了现实世界当中的法权主体。
作为国家权力分支之一的司法权，自然也应当体现人的主体性，以人为本，服务于人。近代以来，受近代启蒙思想的影响，主体性理念的意义与内容以不同方式得到了表达与实践。在司法领域，主体性理念在民事诉讼理论中的发展，首先体现在传统英美法程序中的对抗式诉讼理论和大陆法系的“当事人主导”理论。近代民事诉讼法奠基之作法国1806年民事诉讼法典，以及以其为样本制定的1865年意大利民事诉讼法典均在一定程度上体现了司法主体性理念。
（二）程序主体
主体性理念真正作为司法实践和改革的重要目标而确立并大力推广，则发生于当代。如自上个世纪70年代发韧并持续至今的、在世界范围内掀起的使诉讼便利公民、低廉有效的“接近正义”运动，便在相当大程度上体现了主体性理念。学者们为维护民事诉讼当事人的主体性地位，避免将当事人作为审判客体对待，提出了衡量民事审判是否正当的依据不仅在于判决内容是否具有正当性，而且在于民事程序本身能否保证当事人参与的观点。诚如王亚新教授所指出的，司法审判在许多方面的特点都可以视为在制度上对判决的可变性加以严格限制的必要或非必要的条件，但这些条件中最直接也最具根本意义的因素恐怕还在于诉讼审判所特有的程序以及体现于其中的当事人对抗结构。 笔者亦认为，民事诉讼中的程序保障实际上可以看作是与主体性理念相适应的民事诉讼制度结构与技术规则的总和。
程序保障，可以理解为通过程序来保障当事人的诉讼权利，维护其主体性和自律性。它直接反映了正当程序思想所强调的价值观念，并具体体现在当事人主义的诉讼结构之中，以处分原则、辩论原则（当事人主导原则）、证明责任原则等法理为其内容。这种当事人主义的程序结构意味着把更多的诉讼主导权作为权利赋予当事人，而不是作为权力留给法官。尽管最终作出判决的是法官，但当事人却是形成判决的主体：在诉讼开始时，当事人必须按照自己的意愿提出请求，该请求划定了判决的范围；接着，当事人双方必须就争执的事项进行协议以确定争点，争点一旦确定亦对法官具有约束力；之后，当事人又围绕着争点收集和提出证据，并就事实和证据进行辩论。在整个诉讼过程中，尽管法官主持着程序的进行，却一直处于被动的地位。 这样，当事人的实体性诉求在进入程序之后，便在诉讼这一“法的空间”里置换成了程序上的需求，当事人从实体权利的享有者、支配者，转变成了程序的利用者、支配者，成了程序主体。程序之设定是为当事人服务的，是当事人作用的客体。于是，当事人通过程序这一制度在约束自身的同时，也使自身获得了真正的、最大的自由。同时，由于整个诉讼都是按照当事人的意思展开的，按照自我选择即自我负责的法理，当事人必须对法官的判决表示认可与服从。于是，当事人的诉讼权利同时也成了一种负担和责任。当然，与当事人诉讼权利的责任性相比，其对法官权力的制约性更具现实意义。
三、从法权主体、程序主体到现实权利主体：主体性理念在当代日本司法中的展开
日本在二战后实现了奇迹般的经济复苏与崛起，与之相应，政治、法律、文化等上层建筑也在不断地进行着快速的革新。就法律制度而言，对司法制度的整体反思和对适应未来日本社会经济生活之司法制度的向往就成为一种客观的历史必然。时至今日，自二战以后，日本已进行了三次司法改革。第一次是在二战后，进入20世纪60年代后进行了第二次。然而，由于理念指导存在问题，正如季卫东先生指出的那样：“在日本法制现代化的长期实践中，被变革的对象实际上是民众的行为方式，而不是国家的权威结构”。 故改革的效果不如人意，司法的现状依然不理想：法院和法官不堪重负，诉讼迟延，诉讼成本过高，导致国民不满；法曹人员数量过少，不能满足需求；解决纠纷途径滞后于新型的社会矛盾和纠纷； 此外，20世纪90年代后日本经济增长速度缓慢，席卷亚洲的金融风暴更是使日本经济雪上加霜。为了重振日本经济雄风，应对国内外新形势的变化，日本社会各界要求全面改革司法制度的呼声日高。在此次司法改革之前，日本已经着手进行行政改革了，1997年12月3日行政改革会议提出的《最终报告》提出了“公共性空间”的概念，认为：日本国民作为国家统治的主体，肩负着维系国家命运的重大责任。在日本从过去的“事前规制型社会”向“事后监督与救济型社会”的转变过程中，司法部门与政治部门（包括国会和内阁）并列，共同铸成日本社会的“公共性空间”。人们对司法的普遍期待是：以具体的案件、争讼为契机，正确解释、运用法律，解决争讼，矫正违法行为，对被侵害的权利实施救济，以及运用公正的程序，适正且迅速地实现刑罚权，以谋求法的秩序的形成与维持。 正是在这个大的背景之下，日本拉开了这次司法改革的序幕。
1999年日本官方终于下定决心将全国统一的司法改革纳入官方途径。 是年6月9日，日本国会公布了《司法制度改革审议会设置法》，成立了由司法理论界和实务界共13人组成的司法改革审议会，通过法律的形式确立了通盘考虑改革的智囊班子。该审议会由日本法学界、商界和律师界著名人士组成，但排除了法官和检察官参加，以防止改革朝他们的利益方向发展。此后的两年时间里，审议会多次召开会议，并建立了专门组织和网站负责收集来自全国各地的有关司法制度改革意见的信件和电子邮件，广泛听取来自日本政府、学者、实务法曹以及社会各阶层的意见，并对国外司法制度进行了详细的考察。在此基础上，审议会于2001年6月向日本内阁提交了《最终报告》，即《日本司法改革审议会意见书》（以下称意见书），勾勒了本次改革的基本框架和改革的基本设想，是本次改革的纲领。
根据意见书，设置审议会的目的是：“阐明司法制度在21世纪日本社会的职能，调查审议为实现下列目标所需的措施，即实现更便于公民利用的司法制度，促进国民对司法的参与，培养能够适应该目标要求的法曹并加强其职能，加强司法制度的其他改革，以及改善司法制度的基础结构。” 审议会确定的本次改革的基本方向是：实现“大司法”和“方便市民利用的司法”。基于此，意见书明确提出改革的目标之一是“从以公民为统治客体的意识转变到公民为统治主体的意识。” 并且意见书对公民主体性意识的构筑与保障进行了具体论述：“使每个国民都从统治客体意识中摆脱出来，作为自由的、担负起社会责任的统治主体，互相协助投身自由公正社会的构筑，有志于在这个国家中发挥出自己丰富的创造性和巨大能量。” 为此，审议会认为改革的三大支柱是：建构能够满足公民需求的司法制度，以“公民社会生活中的医生”角色标准来要求法律家的数量和质量，引入陪审参审制以确保公民的司法参与， 进行一个涉及司法体制、诉讼程序、法曹养成、法律援助、多元化纠纷解决制度等方面全方位、多层次的深入的民主化法律革命，建立一个易于被国民理解、便于国民利用，为国民所接受和信赖的司法制度。具体而言，意见书所勾画的改革措施有八个方面，其中涉及到尊重、提高国民主体性的有：1、人员的扩充，即大幅度增加法院法官和法院有关人员的数量，大幅度增加律师的人数，确保公民接近法院、接近律师；2、在人事诉讼中，确保调停委员、司法委员和参与员人才的多样化；3、扩充对法院的利用，具体包括：第一，减轻利用者的费用负担，如起诉手续费的低额化、律师报酬由败诉人负担、简化费用数额确定的程序、开发并普及诉讼费用保险等；第二，扩充民事法律援助；第三，提高法院的便利性，如设置司法咨询对话窗口、信息的提供、强化法院的信息通信技术、夜间、休假日的服务、调整法院的设置，等等。4、ADR的扩充和实效化。
日本这次改革司法的力度和广度前所未有，是与其政治、经济改革相关联的“牵一发而动全身”的复杂作业，它所勾画的“国民期待的司法”已不仅仅将公平、效率等价值理念作为追求目标，而且要求国民作为权利主体，通过主动、能动地参与司法实践，形成和维持以法律专业人员为主体要素的国民自己支配的司法。正因如此，在日本，有人将其称为继明治维新时的法制现代化，战后的法制民主化之后的第三次改革法律。 当然，也有人对日本的这次司法改革提出了批评，指出由于日本国民“尊强鄙弱”的性格特质，及日本目前面临的经济、政治压力，以及国际国内的压力，这次改革实际上是以美国为摹本的，且有过于迎合国民之嫌，抛弃了一些原来日本司法中应予肯定的东西。 笔者认为，不管人们评价如何，也不管其最终结局如何，日本这次改革对国民主体性意识的尊重是其精髓，是值得肯认的，值得我们学习、借鉴。下面笔者以日本的这次司法改革及其所体现出来的主体性精神为参照系，对我国的民事司法制度作一个检视并提出改进、完善的具体建议。
四、对我国的启示
经济上的改革开放和确立市场经济体制，这是日中两国之间司法制度存在类似性或同一性的基础，中国加入WTO也强化了这一基础。这是我国借鉴日本改革经验的客观基础。但与日本等西方法治国家不同，我国的司法改革是政治体制改革的重要组成部分，它要求对国家权力根据社会主义原则进行调整；此外，日本的司法改革是采取自下而上的方式，而中国的司法改革采取的则是自上而下的方式，这就决定了我国的改革道路、改革的广度和深度与日本不同。不过，有一点是不变的，即改革方案的选择基准是维护人权、维护国民的合法权利和利益。 囿于本文主题，笔者只对具体司法制度和程序设计进行探讨，而不涉及宪政意义上的司法在整个国家权力架构中的地位和作用。
（一）对我国民事司法制度的检讨
依是否体现了司法主体性理念，具体说来，我国民事司法制度的缺陷主要有：
1、公民利用法院的机会不充分也不平等
在历史和现实之中，权利侵害之所以未能及时得到应有的救济，往往是因为受害人无法诉诸司法，其主要表现为：法院的受案范围仍较为有限，不能满足广大人民对正义的要求；多数人诉讼制度仍不完善，尤其是公益诉讼制度尚付阙如，不能有效应对现实需求 ；诉讼费用居高不下，然而法律援助制度的覆盖面却十分有限，仍有许多公民因为经济原因而被阻挡在法院大门之外；尚没有建立多元化的纠纷解决机制，即便是诉讼程序也没有实行多轨制，当事人的选择余地不大；此外，律师行业逐利倾向严重，导致许多同百姓切身利益相关然而标的额较低的案件得不到律师代理，致使其维权不力，等等。
2、诉讼程序设计上仍存在不少问题
在这方面的问题主要有：诉讼程序和诉讼外纠纷解决程序衔接不够，未能共同筑起一道纠纷解决的“城墙”；起诉条件过于严格，要作实体审查，常常导致公民不能有效地行使诉权；法院立案审查随意性过大，一些符合起诉条件的案件被拒之门外；诉讼程序欠缺经济性 ，过于追求程序的严密性、完整性，加重了财政和当事人的经济负担；诉讼的公开性、透明性不够，通常只限于形式意义上的公开，即公开开庭审理，但对法官心证的公开、判决理由的详细阐述等仍旧重视不够；法官经常过于消极，假当事人主义之名而行偷懒之实；此外，还有一些程序职权色彩浓厚，如法院主动追加当事人，法院、检察院可以提起再审或审判监督程序，法院可以主动移送执行等。
3、国民参与司法不够
社会主义国家是建立于人民主权的原则之上的，人民有权直接或间接参与国家各项事务的管理。就国民参与司法而言（司法民主化），我国还做得很不够，其表现如下：司法制度的设置和改革基本上是由有权机关进行，广大公民参与很少；法官的选任名义上是由民意机关——人大进行，但我国的现行政治构架决定了其实际上是操诸于各级党政机关，普通民众基本上无权参与；陪审制 等民众参与司法的制度长期以来被空置，没有发挥应有的作用；在对司法的监督体系中，民众所起的作用也十分有限，广大公民的监督权、申诉权并不能产生法律效力，除非借助于有权国家机关，此外，代表市民社会的新闻媒体也还多为官方控制，所发挥的舆论监督作用仍很有限；法院的裁判文书公布面较窄，公众无从及时获得相关信息，自然也无法对之进行评论和监督，诸此等等。
(二)我国民事司法制度的完善
以上我们列举了我国民事司法制度的一些问题，下面我们对如何解决这些问题进行探讨。要解决问题，观念的转变和更新是首要的，因此我们从改革司法制度赖以建构的理念入手。
在司法观念的变革方面，笔者认为，应当旗帜鲜明地将司法主体性理念作为司法制度设计和改革的出发点和落脚点。 同时，理念也要通过具体的制度来实现，我们不能只重视大道理而忽视“小”制度——其实，制度建设也是一个知识的积累过程，制度发育程度的差异往往是操作制度的人们的知识差异的反映。 笔者以为，增强我国民事司法制度的国民基础，建立一个能更好地为广大人民服务的民事司法制度可以从以下几个方面来进行：
1、增加公民利用法院的机会
为确实保障公民接近法院的权利，应当扩大法院的受案范围，放宽起诉条件，取消立案制度而行登记办法；适应社会现实需要，建立公益诉讼制度；大力发展替代性纠纷解决方式，确立多元化的裁判组织和机制；要对诉讼费用进行改革，可以考虑改进诉讼标的额的计算方法，实行低额的起诉手续费，可考虑借鉴德国的“诉额确定制度”， 以便利公民提起诉讼；加重滥用诉权者的诉讼费用责任和诉讼风险承担以补偿对方当事人所支付的诉讼费用；律师费用应当透明化、合理化，要加强律师对客户的报酬说明义务，并大力推行律师费转付制度；此外，还要扩充民事法律援助，在援助案件及援助对象的范围、利用者负担的合理方法、理想的运作主体等问题上，要进一步予以完善。
2、进一步完善诉讼程序
在程序的设置上，应按照多元、可选择的价值取向设计出满足社会多元价值需求的多元程序；司法规则和司法语言应当明确易晓，以尽益避免由于司法专业性和封闭性所导致的“司法的剧场化” 而使司法距离社会大众愈来愈远，甚至成为公民之对立物的弊端；法院和法官的行为要具有经济性、便民性、亲和性，如可以考虑设置司法咨询对话、信息提供窗口，实行夜间、休假日服务，进一步推进现代通讯技术在诉讼程序中的应用；法官必须做到中立无偏，并履行对当事人的诉讼权利告知、阐明等诉讼义务，并且在整个诉讼过程中，法官都应当对当事人以礼相待，并尽力保障他们能方便地行使诉讼权利；改变诉讼中的职权主义做法，由当事人提出诉讼请求，提供证据资料，双方平等对抗，主导诉讼进程，要赋予当事人决定各项事务的处分权，以及最终形成裁判结论的辩论权。
3、国民参与司法
在国民参与司法方面，要吸收普通公民直接参与司法制度的设置和改革，可以设立由专家、学者和普通公民组成的司法咨询委员会；法官的选任应当听取民众的声音，如可考虑采行法官民选制、法官遴任之国民审查制或法官人事咨询制等， 以避免法官队伍的官僚化；改革、完善、落实陪审制等公民直接参与司法的制度，增强司法的民主化；加大法院裁判文书公开的范围和力度，以利于公民对其进行监督；在对司法的监督体系中，要加强民众监督的范围、力度和法律效力，加强新闻媒体等“社会独立之眼” 对司法的民意监测；还可以考虑借鉴美国的“法院之友”制度以促进国民对司法的参与。
近代以来，总体而言，司法改革及其成果的发展与巩固也就是主体性理念的发展与壮大。日本学者棚濑孝雄就这一历史进程这样评价道：“司法的存在理由完全在于向国民提供服务这一似乎是理所当然的思想，因为包含着与近代司法理念不相容的成份，所以一直未得到强调。但是在当代社会的条件下，这种思想开始了扩大再生产的过程。如果稍稍夸张一点，那么可以说，在这样的现象背后，正在发生一般民众从司法作用的客体向主体转化，并积极动员审判来实现对一般政治过程进行参加的意识革命。” 我国台湾学者邱联恭在分析民事诉讼诸问题时，亦处处“以人为法的主体” 的法意识作为基点，并进一步论述司法的建构和运行必须以尊重人的尊严为指导原理，指出：“国民是抉择如何组成、运作司法制度的主体”。 日本在其1999年开始的这次改革中，就充分体现了司法主体性理念，以建立一个易于国民理解、便于国民利用，为国民所接受和信赖的司法制度为目标。而观诸我国，自20世纪80年代末进行民事审判方式改革以来，至今为止，改革已进行了十几年，但对当事人的尊重一直不够，更遑论公民对司法的参与之不足了。在今后的改革中，我们应当明确将司法主体性理念作为改革的指导思想，以真正实现“人民的司法”。

安徽省滁州市人民政府


关于修改滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法的通知

滁政〔2010〕130号


各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为进一步加强城市管理，市政府决定对《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》（滁政〔2009〕46号）进行修改，现将具体内容通知如下：

第二条修改为：“本办法规划管理方面行政处罚权的实施范围为市城市规划区（琅琊区和南谯区行政区域），其他相对集中行政处罚权实施范围为市中心城区（95平方公里）和南谯区所属镇规划区。”

本通知自下发之日起执行。

《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》（滁政〔2009〕46号）根据本通知作相应修正。



附件：《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》





二〇一〇年十一月二日



附件：

滁州市城市管理相对集中行使

行政处罚权暂行办法



（2005年5月12日滁州市人民政府滁政〔2005〕26号文件印发，根据2009年5月4日滁州市人民政府滁政〔2009〕46号文件修正，根据2010年11月2日滁州市人民政府滁政〔2010〕130号文件第二次修正。）

第一条 为认真开展城市管理相对集中行政处罚权工作，提高城市管理行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等有关规定，以及安徽省人民政府法制办公室《关于同意滁州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法〔2004〕72号）精神，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法规划管理方面行政处罚权的实施范围为市城市规划区（琅琊区和南谯区行政区域），其他相对集中行政处罚权实施范围为市中心城区（95平方公里）和南谯区所属镇规划区。

第三条 市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）是市人民政府的城市管理行政执法机关，负责全市城市管理行政执法的管理工作。

第四条 市城市管理行政执法局应当按照本办法的规定行使行政处罚权，并承担相应的法律责任。

第五条 城市管理行政处罚权相对集中后，相关行政主管部门不得再行使已由市执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。

市、区相关行政主管部门对城市管理行政执法机关依法履行职责的活动应当予以支持、配合。

第六条 市人民政府法制办公室依据《安徽省行政执法监督条例》、《安徽省行政执法督查办法》和《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》等有关规定，对城市管理行政执法机关的执法行为进行监督检查。

城市管理行政执法机关作出的重大行政处罚决定应依据《安徽省重大行政处罚备案规定》，向同级人民政府法制工作机构备案。

第七条 城市管理行政执法机关应当建立执法人员定期交流轮岗制度，实行行政执法责任制和评议考核制，提高行政执法水平。

第八条 城市管理行政执法机关行使以下职权（具体依据的法律、法规、规章条款见附件）：

（一）行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。

（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。

（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。

（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。

（五）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对下列违法行为的行政处罚权。

1. 人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的；

2. 城市饮食服务业的经营者未采取有效污染防治措施，排放的油烟对环境造成污染的；

3. 不按规定贮存、运输、处置城市生活垃圾的；

4. 未按规定随意堆放、倾倒工业固体废物的；

5. 施工单位不及时清运、处置建筑垃圾的；运输过程中泄漏、遗撒固体废物的。

（六）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对流动无照商贩（市场内除外）的行政处罚权。

（七）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。

（八）履行省人民政府决定调整的其他行政处罚权。

第九条 城市管理行政执法机关可根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规和规章的规定，结合工作实际制定具体的执法程序。

第十条 执法人员查处违法行为时不得少于2人，并出示有效的行政执法证件，告知当事人给予行政处罚的事实、依据和理由。

执法人员是当事人的近亲属或者与当事人有其他直接利害关系的，应当回避。

第十一条 城市管理行政执法机关发现违法行为，应责令当事人立即改正或者限期改正。违法行为有继续状态的，应责令其立即停止违法行为；对拒不停止违法行为,法律、法规、规章规定可以暂扣的，可以依法暂扣其使用的工具和物品；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第十二条 执法人员对依法暂扣的工具和物品必须进行登记，妥善保管，在法定期限内作出处理；因暂扣行为违法而损害当事人权益的，应当依法予以赔偿。

第十三条 城市管理行政执法机关查处违法行为，需向相关行政主管部门或单位调查取证的，相关部门或单位应当积极予以配合，及时提供必要的证据或者材料；对需要进行技术鉴定的，城市管理行政执法机关应当委托具有法定资质的鉴定机构进行鉴定。

第十四条 城市管理行政执法机关查处违法行为时，发现当事人需补办有关手续的，应责令当事人到相关行政主管部门补办手续，并及时通知该部门。

第十五条 同一违法行为同时违反两个以上法律、法规的规定并且都应当给予罚款处罚的，可适用其中最重的条款给予行政处罚，不得合并或者重复罚款。

第十六条 依据《中华人民共和国行政处罚法》适用一般程序作出行政处罚的案件，应当自受理之日起15个工作日内作出行政处罚决定，但不包括鉴定、听证期间。法律、法规和规章另有规定的除外。

第十七条 城市管理行政执法机关作出的行政处罚决定书，应当在送达当事人的同时，将处罚决定书抄送相关行政主管部门。相关行政主管部门对处罚决定有异议的，应当及时将意见反馈给城市管理行政执法机关；城市管理行政执法机关与相关行政主管部门未达成一致意见的，可以提请同级人民政府决定。

第十八条 在执法过程中，城市管理行政执法机关发现超出职责范围的违法行为的，应当及时移送有关行政主管部门处理，并提供必要的证据或者材料。

第十九条 市执法局对下级城市管理行政执法机关的执法活动有权进行监督，发现对违法行为应查处而没有查处的应当责令其进行查处或者直接查处。发现下级城市管理行政执法机关查处确有不当的，应当责令其改正或者直接纠正，并依法追究有关责任人的责任。

市执法局在必要时，可以指挥和调动下级城市管理行政执法机关集中查处违法行为。

第二十条 城市管理行政执法机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，城市管理行政执法机关应当组织听证，或者会同相关行政主管部门依法组织听证。

第二十一条 公民、法人或者其他组织对城市管理行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

对市执法局作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，向市人民政府提出；对县级城市管理行政执法局作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以向同级人民政府或者市执法局提出。

第二十二条 拒绝、阻碍执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条 公民发现执法人员在执法过程中有违法行为的，有权向城市管理行政执法机关或者有关部门举报，城市管理行政执法机关和有关部门应当及时按照管辖权限进行查处。

第二十四条 城市管理行政执法机关所需经费列入同级预算，由财政全额拨款，不得以收经费、罚没收入作为经费来源；罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须按规定全额上缴国库。

第二十五条 执法人员在执法活动中，应当秉公执法。有徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权等行为的，依照有关规定予以行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条 本办法施行前市政府规范性文件内容如与本办法规定不一致的，以本办法为准。

第二十七条 经省人民政府批准，各县、市人民政府成立城市管理行政执法机构，可以参照本办法开展城市管理相对集中行政处罚权工作。

第二十八条 本办法实施中的具体问题由市人民政府法制办公室负责解释。

第二十九条 本办法自发布之日起施行。