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行政审判内外司法环境存在的问题及对策

兰平 黄庆洪


1990年10月1日，我国《行政诉讼法》的正式实施，翻开了中国行政审判崭新的一页，十三年来，我国行政审判开始走上正轨并逐步趋向完善，各级法院的行政审判工作也在面临种种困难和问题的前提下，负重前进，开拓创新中取得了较好的成绩。但是，展望未来，我们也不能不看到，我们的行政审判内外司法环境目前还存在许多问题和困难，它困扰和制约了行政审判工作的健康、快速发展，影响和阻碍着“依法治国”方略的真正实现，对此问题进行研究，对改善我国的行政审判司法环境，树立行政审判的司法权威将起到积极的推动作用。现本人结合泸州两级法院行政审判工作的实际，谈谈自己的粗浅认识，以求抛砖引玉。
一、我院行政审判的内部司法环境存在的问题
1、审判人员少。因机构改革的原因，纳溪法院2002年提前退休了29多名干警，造成全院缺编29多名干警，缺编率达41.4%，而新进人员由于没通过司法考试不能获得审判资格，各庭室的法官相对减少，致使行政庭只有1名法官，造成审判人员工作压力巨大，每一件事都事必亲躬，从而也影响了行政法官的学习和提高。
2、由于受传司法理念的影响，至今各级法院仍对行政审判工作重视不够。究其原因，一是，我国不是实行“三权分立”的国家，客观上司法权难以实现对行政权的制衡，弄得不好还会得罪手握大权的“父母官”；二是，行政审判案源少、影响小、收取的诉讼费少，抓行政审判不如抓民商审判、刑事审判效果明显。
3、法院对行政审判的投入少，跟不上形势发展的需要。因各方面的原因，行政审判相关的业务学习资料少，现有的书籍内容已经陈旧；派出去学习的机会也很少，对行政审判中出现的新情况、新问题以及一些前沿性的问题，研究资料不多，把握不够，导致在工作中出现一些偏差。
4、行政审判人员工作经验不足。由于频繁的人事变动，走上行政审判工作岗位的新同志因从事行政审判工作的经验不足，面对纷繁复杂的行政法规，在工作中会产生畏难情绪，导致不能大胆开展工作。
二、行政审判的外部司法环境存在的问题
1、行政诉讼还未真正深入人心，导致行政诉讼案件受理少
《行政诉讼法》从颁布至今虽有十三年多的时间，但由于在法制宣传和教育工作还不做得不够，导致行政诉讼还没有做到家喻户晓，还没有真正深入人心，特别是在偏远的农村，由于信息闭塞，加上文化水平低下，有的老百姓根本不懂法律，谈不上什么行政诉讼，因而他们的权利受到行政机关的侵犯的时候，只有忍气吞声，不知道用法律武器来保护自己的合法权益，导致行政案件的受理数量少。
2、一些行政机关对行政诉讼仍存在错误认识和抵触心理，其具体表现如下：
（1）封建的“官贵民贱”的旧思想残余仍在有些行政机关工作人员中存在，自新中国成立之日起，我国就已建立起了人民当家作主的社会主义民主国家，然而迄今为止，仍有一些行政机关的工作人员认为其行政管辖区域内的人民群众是自己的“子民”，自居为“子民”的父母官，要求老百姓做忠顺良民，如果老百姓不服其错误决定而依法提起行政诉讼，或者对其处罚程序提出异议，进而陈述和申辩，他们就会认为这个老百姓是“刁民”，他们就会大怒，并采取种种手段，施加各种压力，迫使行政处罚的相对人放弃行政诉讼。
（2）有的行政机关干部将依法治国，依法办事错误地理解成为依法办人。
在当前一些行政部门中，还有的行政机关工作人员错误地理解“依法治国”，他们并不是认为自己的行政行为应当限制在法律的范围内，其职权应当严格依照法律的规定行使，而是认为原来没有用法律来管群众，现在实行依法治国了，今后就应当用法律来管群众，原来运用非法律的手段处治不听话的群众，现在就可以运用法律的手段处治不听话的群众。由于过去我们的片面宣传和长期的封建社会的影响，在一般群众的心中，法律往往是一种暴力的手段和阶级镇压的工具，所以当某案中的被告工作人员在法庭上讲今后要对敢于起诉的原告“依法办事，严格打表”的时候，实在是令旁听群众感到今后最好不要打行政官司。
（3）还有的行政机关干部错误地将行政诉讼与社会的稳定相对立起来。有的行政机关干部认为行政诉讼是社会不稳定因素，应当予以限制、阻止。因此，当群众行使法律赋予的权利对行政机关提起行政诉讼时，他们就会认为群众是一个“咬咬”或“刁民”，是一个不安份的人，是在闹事，是影响社会稳定，当有众多相对人提起集团诉讼时，更是不得了的的事情，“稳定压倒一切”，于是就尽其所能做原告的劝解工作，最后导致原告撤诉，他们把这种做法解释为是为了“维护社会的稳定”。
3、行政机关“一把手”出庭应诉现象几乎为零。
作为行政机关的“一把手”本应做到总揽全局，明察秋毫，对于行政案件的应诉应当高度重视，可在行政诉讼过程中，均是委托下属工作人员或律师出庭应诉，既有不重视该起行政案件的因素，也有自己是“某某长”的心理在作怪，自命不凡，藐视法院的审判权威，虽然江苏、河南等省相继出台了“一把手”必须出庭制度，但对于身处内陆的泸州，观念的确还一时转变过来，故至今未出现“一把手”亲自出庭应诉的现象。
4、还存在拒不出庭应诉的行政机关。有的行政机关手握大权，自命不凡，也有的行政机关还有对行政诉讼无所谓的态度，导致拒不出庭应诉的现象发生。如我院受理的一起不服泸州市公安局交通警察支队四大队事故责任认定一案，被告泸州市公安局交通警察支队四大队经两次传唤后仍拒不出庭应诉，最后我院以被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，而判决被告泸州市公安局交通警察支队四大队败诉。
5、还存在对非诉案件的审查不予理解的现象。按照法律规定，对行政机关申请强制执行的案件应当由行政庭先进行审查，最后决定是否准予强制执行，在我院受理的402件非诉执行案件中，有80余件因不符合法律规定而被裁定不准予强制执行。这就出现了部份行政机关，特别是乡镇人民政府的不理解，不支持，认为法院是有意刁难，与他们过意不去，出现一些埋怨情绪，不理解和支持行政审判工作。
6、还存在行政干预现象，导致法院难以高效、快速结案。虽然我们正在实施依法治国方略，党的十六大也在强调“依法治国”，为我们的行政审判工作发展创造了外部条件，但从我们的行政审判工作的现状来看，由于法院的人、财、物均要受制于地方政府和行政机关，故行政干预这双“看不见的手”在某种程序上干扰着我们的工作，如我院的一起行政案件在超过三个月的审限期都无法结案便是一个典型例子。
7、行政机关败诉案件执行难：虽然按照《行政诉讼法》第65条规定，在行政机关不履行判决的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实施上，法院往往难以采取强制措施，即使采取了强制措施，也很难奏效，反而不利于法院工作开展，如我院审理的陈娣容诉泸州市城市综合开发办不服拆迁裁决一案，虽然中院判决被告败诉，由被告承担一、二审诉讼费共计8000元，但因种种原因,至今这8000元诉讼费都没有执行到位。
三、解决问题的对策措施
（一）针对内部司法环境存在的问题，首先应从认识上抓起，深刻认识行政审判的重要性——他在人民法院应享有三分之一的席位，加大对行政审判的投入。加强用人机制改革：通过提高待遇，吸引有资格的审判员、律师从事行政审判工作，充实行政审判队伍；采用多种形式，加强对行政审判人员的业务培训，促使其提高业务水平，以适应不断发展的社会的需要。
（二）对于外部司法环境存在的问题的对策措施
1、继续加强法制宣传，增强群众和机关干部对行政审判工作的认识。
2、积极主动争取党委的领导、人大的法律监督、政协的民主监督，使行政审判工作有坚强的组织保障。
3、加强与行政机关的沟通和联系，以求得各行政机关对行政审判工作的理解与支持。
4、以“公正和效率”为主题，力争实现“三无一低一高一好”，真正做到情为民想、权为民用、立党为公、执政为民，以求得广大人民群众对行政审判工作的理解和支持。寻求依法维护行政机关依法行政和纠正行政机关违法行为两者的有机结合，促使行政机关依法行政。
5、以完善行政立法为立足点，以限制行政权力滋生。通过完善行政立法，使行政诉讼保持真正的独立性、中立性、权威性，即审判权只能由法官依法独立行使，不受其他组织、机关和个人的干涉，才能真正落实法院的宪法地位，才能真正树立法院行政审判的权威。

辽宁省本溪市人民政府


　　本溪市人民政府令第158号

　　《本溪市城市绿线管理办法》业经本溪市第十四届人民政府第86次常务会议讨论通过，现予公布，自2011年7月1日起施行。

　　 市长：王世伟

　　 二○一一年五月二十三日


　　本溪市城市绿线管理办法


　　第一条 为加强城市绿线管理，改善城市生态环境，创造良好人居环境，促进城市可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》和《城市绿线管理办法》的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本市城市规划区内城市绿线的划定、监督和管理，适用本办法。

　　本办法所称城市绿线，是指城市规划区内各类绿地范围的控制线，包括已建成绿地的控制线和规划预留绿地的控制线。

　　第三条 市城乡规划建设行政主管部门（以下简称市规划主管部门）负责全市城市绿线管理工作，其所属的市城市绿化管理机构具体负责城市绿线的日常管理工作。

　　综合执法部门负责对违反本办法的行为依法实施行政处罚。

　　林业、交通、水务、房产、旅游、国土资源等有关部门，按照职责分工，共同做好城市绿线管理的相关工作。

　　第四条 城市绿线管理坚持科学划定、严格控制、有效保护的原则。

　　第五条 市规划主管部门应当依据土地利用总体规划、城市总体规划、详细规划和国家《城市绿地系统规划编制纲要》的要求，会同有关部门组织编制城市绿地系统规划，报经政府批准后公布实施。

　　市规划主管部门应当根据城市绿地系统规划，确定城市绿化目标、布局和绿地面积，并确定城市绿线。

　　第六条 控制性详细规划应当准确提出不同类型城市绿化用地的界线、规划绿地率控制指标和绿化用地界限的具体坐标。

　　修建性详细规划应当根据控制性详细规划，明确绿地布局，提出绿化配置的原则或方案，划定绿地界线。

　　第七条 下列区域应当划定城市绿线：

　　（一）现有的和规划的公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地及其他绿地；

　　（二）河流、湖泊、水塘、湿地、山体等城市景观生态控制区域；

　　（三）散生林植被、古树名木规定的保护范围；

　　（四）其他对城市生态和景观产生积极作用的区域。

　　第八条 城市绿线范围内的单位自用绿地，由市城市绿化管理机构登记造册并存档，建立数字化管理平台，按属地管理的原则确定管理责任单位。城市绿线范围内的规划绿地，由市城市绿化管理机构负责监督管理。

　　第九条 城市绿线范围内的公园绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地等，应当按照《城市用地分类与规划建设用地标准》、《公园设计规范》等规定标准进行绿地规划和建设。

　　第十条 城市绿线划定后，任何单位和个人不得擅自变更。为公共利益的需要，符合下列情形之一的，应当按照《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》的规定变更城市绿线：

　　（一）修编城市规划对城市用地布局进行调整，使城市绿地发生变化,需要根据新的规划对城市绿线作相应调整的；

　　（二）经论证的城市重要基础设施的布局占用城市绿地，需要对城市绿线作相应调整的；

　　（三）其他经论证确有必要调整城市绿线的。

　　变更城市绿线不得减少绿地面积。

　　第十一条 新建工程项目的用地选址，不得占用城市绿地系统规划确定的绿地。

　　城市绿线范围内的用地，不得改作他用。不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行开发建设。

　　第十二条 因建设或者其他特殊情况，确需临时占用城市绿线内用地的，应当制定绿地保护、占补恢复赔偿方案，报规划主管部门批准后实施。

　　第十三条 城市新建、改建、扩建工程建设项目在申请建设用地或建设工程许可时，规划主管部门应当同时界定绿地率和绿地的地理坐标，划定城市绿线。建设单位应当按照许可确定城市绿地要求标准，委托有资质的设计单位编制附属绿化工程设计方案。

　　第十四条 居住区绿化、单位绿化及各类建设项目的配套绿化都应当达到《城市绿化规划建设指标的规定》的标准。

　　各类建设工程应当与其配套的绿化工程同步设计、同步施工、同步验收。达不到规定标准的，不得投入使用。

　　第十五条 城市绿线内所有绿地、植被、绿化设施等，任何单位和个人不得擅自移植、砍伐、侵占和损坏，不得改变其绿化用地性质。

　　第十六条 城市绿线范围内的建筑物、构筑物应当依法征收，违法建筑应当依法拆除。

　　第十七条 占有、使用绿线范围内绿地的企事业单位或个人，应当按照城市规划主管部门确定的管护职责，做好绿地维护工作，不得弃置或疏于管理。

　　第十八条 任何单位和个人不得在城市绿线范围内从事拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他破坏绿地的行为。

　　第十九条 违反本办法第十七条规定，造成绿地、绿线损坏的，由综合执法部门责令限期改正，并处以1000元以上10000元以下的罚款。

　　第二十条 违反本办法第十八条规定，由综合执法部门责令限期改正，并处以10000元以上30000元以下的罚款。

　　第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十二条 规划主管部门及所属城市绿化管理机构的工作人员未依法履行职责，造成城市绿地严重缺失的，由具有行政处分权的部门依法予以查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十三条 本溪满族自治县、桓仁满族自治县的城市绿线管理可参照本办法执行。

　　第二十四条 本办法自2011年7月1日起施行。