关于印发乌鲁木齐市政府信息化建设项目管理办法的通知
乌鲁木齐市人民政府办公室
关于印发乌鲁木齐市政府信息化建设项目管理办法的通知
文号：乌政办[2007]303
乌鲁木齐县、各区人民政府，乌鲁木齐经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会，市属各委、局、办：
《乌鲁木齐市政府信息化建设项目管理办法》已经2007年9月4日市人民政府第55次常务会议研究同意，现予印发，请遵照执行。
二○○七年十一月十六日
乌鲁木齐市政府信息化建设项目管理办法
（试 行）
第一条 为全面加强乌鲁木齐市政府信息化建设项目的管理，规范项目建设决策和实施程序，避免重复建设，保证工程建设质量，提高投资效益，根据《乌鲁木齐市政府投资项目管理办法》，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于全部或部分利用乌鲁木齐市财政资金的信息化建设项目的管理。
第三条 信息化建设项目是指利用计算机和通信技术等主要手段建立的信息传输、业务处理及应用的信息网络系统，以计算机技术和数据库技术为主要手段建立的信息采集、存储及处理的信息资源开发系统，以及信息应用系统（包括办公自动化系统、管理信息系统、应用集成系统等）项目的新建、续建和升级，不包括零星的软件或硬件添置。
第四条 乌鲁木齐市信息化工作办公室（以下简称市信息化办）负责本市政府信息化建设项目的初审、监督管理、验收评审和后评价。
第五条 政府信息化建设项目坚持统一操作平台、统一技术标准，统筹规划、资源共享、安全保密和适度超前的原则,防止盲目投资。
第六条 政府信息化建设项目招标采购，须遵守《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》等相关法律规定。
第七条 政府信息化建设项目申请单位依据乌鲁木齐市信息化建设总体规划的要求，项目申报表、编制可行性研究报告(见附件)、技术方案设计及经费概算，报市信息化办初审。市信息化办组织乌鲁木齐市信息化专家组和相关部门出具评审意见作为项目立项的主要依据。初审通过的项目按政府投资项目审批程序报相关部门审批立项。
第八条 涉及国家秘密的网络信息系统和应用系统，必须按规定取得安全保密部门批准或履行备案手续。对未经审核或审核未通过的信息化建设项目，计划部门不予立项，财政部门不予拨款；擅自建设的，由有关部门进行制止并通报。建设单位必须重新按程序申报并修改完善建设方案，符合要求后才能投入应用。
第九条 市政府信息化项目建设单位按照项目审批部门批复的内容实施项目建设，制定项目实施方案，报送市信息化办。建立健全责任制，严格执行招投标、工程监理、合同管理制度。
第十条 政府信息化建设项目实行领导负责制。项目建设单位主管领导总体负责项目实施进度、质量、资金管理和运行维护。
第十一条 政府信息化建设项目的设计、施工、监理和设备材料采购，应依法实行招投标。属于政府采购目录范围的，必须实行政府采购。
第十二条 政府信息化建设项目应依法实施工程监理。
第十三条 从事政府信息化建设项目设计、施工和监理的单位，应当具备相应资质并严格执行国家及地方的有关标准,不得超越资质等级承揽信息化项目的设计、施工或者监理业务。
第十四条 政府信息化建设项目的设计、施工、监理和设备、材料采购应依法订立合同，禁止转包和违法分包工程。
第十五条 涉密政府信息化建设项目的设计和施工，应当符合保密管理的有关规定。
第十六条 政府信息化建设项目建设过程中出现重大问题和投资损失等情况，项目建设单位应及时向项目审批部门报告。项目审批部门有权暂停或终止项目建设。
第十七条 市信息化办、市发改委、市财政局等部门，共同对项目建设情况和管理进行检查，主要检查项目工程质量、进度、资金使用和概算控制等情况。对检查过程中发现有违反国家、自治区、乌鲁木齐市有关规定的，项目审批部门有权要求项目建设单位限期整改或遵照有关规定进行处理。对拒不整改或整改后仍不符合要求的，项目审批部门有权进行通报批评、暂缓拨付建设资金或终止项目。
第十八条 审计部门依照现行的法律法规和相关规定对信息化建设项目进行审计，并将审计结果报告市信息化办。
第十九条 政府信息化建设项目应严格按照设计方案及实施方案进行，如在建设过程中需更改设计方案、技术标准，必须报市信息化办，经审核批准后方可更改。
第二十条 政府信息化建设项目实行竣工验收制度。项目竣工后，项目单位应在系统测试和试运行合格后，向市信息化办提出验收申请。市信息化办应按规定组织相关单位和专家对项目进行验收。未经验收或验收不合格的项目，不得投入使用。
第二十一条 政府信息化建设项目验收应当以国家标准、行业标准、地方标准和建设过程中有效的技术资料为依据。验收内容应包括系统建成后三个月（或试运行）的运行情况及相关的数据资料。
第二十二条 政府信息化建设项目实行后评价制度。建设项目竣工验收、经过1至2年运行后，对项目决策、建设和运行过程进行系统调查，客观地对比、分析和总结。项目后评价由市信息化办组织有关专家和相关部门实施。
第二十三条 政府信息化建设项目实行项目建设单位负责制。项目建设单位应按照乌鲁木齐市信息化总体规划要求，确立项目运行机制，制定和完善管理制度、应急预案，加强日常运行和维护管理。
第二十四条 政府信息化建设项目未按规定进行政府采购或者公开招标的，由行政主管部门依法处理。
第二十五条 政府信息化建设项目的设计和施工不符合保密管理规定的，由相关部门依法追究责任。
第二十六条 全市政府信息化项目建设情况，由市信息化办向市政府报告。对违反本办法规定程序和要求的，由市信息化办提出处理意见报市政府审定。
第二十七条 本办法由市信息化办负责解释。
第二十八条 本办法自2007年11月16日起施行。
附件:
乌鲁木齐市政府信息化建设项目申报表
（ 年度）
编号:乌市信项目（ ）字（ ）号 年 月 日
项目单位
（盖章）
项目负责人
联系电话
参与单位
项目名称
项目类别
项目
实施地址
启动年月
完成年月
前期准备
项目预计总投资(万元)
其中申请
财政拨款
单位自筹
国家下拨
其 它
合计
历年已
安排资金
本年度
资金安排
资金落实
情况说明
申报时
应附材料
项目可行性研究报告（含技术方案）
备 注
填表人： 联系电话：
填报说明：
1．本报表一式三份，报送市信息办。
2．“项目类别”一栏填：新建、续建或升级。
乌鲁木齐市政府信息化建设项目
可行性研究报告编制大纲
一、项目概述
1．项目名称
2．项目承担单位及负责人
3．可行性研究报告编写单位
4．可行性研究报告编制依据
5．建设目标、规模、内容、周期
二、项目建设的必要性
1．现状与差距
2．发展趋势
3．项目建设的必要性
4．项目建设的可行性
三、项目承担单位概况
四、需求分析
1．主要应用描述
2．功能和性能
3．需求量预测
五、总体方案
1．总体目标及分期目标
2．工作模式
3．建设原则
六、本期项目建设方案
1．建设目标与内容
2．网络系统设计
3．应用系统设计
4．系统安全设计
5．设备与软件配置（附详细清单，并按建设内容划分）
6．配套工程
七、项目的招标方案
1．建设项目的设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动的具体招标范围
2．招标的组织形式
3．招标的方式
八、项目组织机构与人员
1．领导组织机构
2．建设机构
3．运行维护机构
4．技术力量和人员配置
5．人员培训
九、项目实施进度
1．项目建设期
2．实施安排计划
十、投资估算和资金来源（包括建设资金与运行维护资金）
1．投资估算的有关说明
2．总投资估算
3．资金来源与落实
4．资金年度预算安排
十一、效益分析
1．经济效益分析（直接与间接）
2．社会效益分析
十二、结论与建议
（注：以上各项可根据项目实际建设内容进行取舍）
2007年12月19日
[摘 要] 调解制度是我国民事诉讼中独具特色的一项制度，在解决民事纠纷中一直发挥着积极作用。但在实践中，我们也看到，调解实践与当前人民群众的期望仍有差距。本文作者结合实践，试想从进入执行程序的调解案件入手，查找原因、寻找对策。首先从民事调解案件的执行现状入手，继而着眼于寻找造成大量调解案件进入执行程序，以及部分调解案件无法执行的原因，最后从有效节约执行资源的视角对完善我国民事调解制度进行路径探索，提出完善调解制度的一些建议和对策，以期对审判工作实践有所助益。
[关键词]民事调解；执行难；完善
在民事诉讼中，法院通过调解结案在解决日益增多的民事纠纷中一直发挥着积极作用。一方面可以有效节约诉讼成本，在审判阶段即化解矛盾，避免更多案件进入执行程序，减少人民法院在执行阶段的资源配置；另一方面也有助于定纷止争，降低上诉、信访案件的数量。从实践上看，案件通过调解结案，大多当事人按调解协议自动履行义务，化解了矛盾纠纷，实现“案结事了”，的确较之于判决更能减少法院的强制执行工作。但就目前的形势，调解率成为各级法院绩效考评的内容之一，每年的调解目标居高不下，这无形中给法官形成不小的压力。有的案件虽然通过调解，但权利人的权益得不到有效维护，从而放纵义务人的无理行为，拖延或逃避法律规定的履行义务，使调解书变成一纸“法律空文”，该调解案件不得不进入执行程序，达不到调解的目的，从而造成了调解案件“执行难”问题。下文逐一进行分析。
一、调解案件进入执行程序的主要类型
1、借款合同纠纷。目前，借款合同纠纷大多属于民间借贷案件，债权人对于借款担保方面的意识相对比较薄弱，仅凭一味的信赖出借钱款，一旦不能即时收回钱款，只能请求法院作出裁判。债权人为了尽快收回借款，往往会作出让步，与借款人达成调解协议，这也让有些借款人假借还款之名，行“无赖”之实。这种没有任何担保的调解执行案件，执结案件的情况会大打折扣。
2、人身权纠纷。人身权纠纷一般包括普通的人身损害赔偿纠纷案和道路交通事故人身损害赔偿纠纷案。此类案件的发生，一般具有不可预知性或是冲动行为等原因所致，事件的发生往往是当事人不想看到的。突如其来的赔偿数额，尤其是涉案金额较大的案件，有的责任方在明知无力偿还赔偿款的情况下，恶意调解，迫使受害方作出让步，一旦达成调解协议，立刻规避应履行的赔偿义务，有甚者玩“人间蒸发”，让执行法官无处找寻其踪影。受害人的权利虽得到确认，但却无法得到实现。
3、婚姻家庭、继承纠纷。该案件类型主要涉及抚养费负担、共同财产分配、债务负担和财产继承等方面的执行。在基层法院，涉及婚姻家庭的调解案件一般是就子女的抚养费问题、共同财产的分配及共同债务的负担等问题达成协议。婚姻家庭案件赖以维系的家庭关系一旦解除，执行难度可想而知。按照本地情况，解除婚姻关系后，夫妻双方会各奔一方，大多数人会外出谋职，几乎与另一方失去联络。执行法官在执行此类案件时举步维艰。
4、其它民事纠纷。除了上述基本案件，还有其它的调解案件也进入了执行程序，比如相邻纠纷、劳动争议纠纷、拖欠货款纠纷、买卖合同纠纷等等。此类纠纷案件调解结案后，对于不按调解协议自动履行的，进入执行程序后也存在难执行的情形。
二、调解案件进入执行程序的弊端
1、增加当事人实现权利的成本。调解相比判决而言，其程序更灵活、简便，特别是当事人在调解程序基于合意的达成，省去了正常审判程序的大部分流程，其诉讼成本更为节省。然而，这仅限于调解程序，如果放大到当事人权利的最终实现过程，可能诉讼成本也并不低廉。调解案件的未能自动履行，当事人为实现权利仍然需要申请法院强制执行，这期间的花费无疑导致当事人诉讼成本增加。即便这种成本事后可能由相对方承担，但预先付出成本及精力，也是案件当事人的合法权益无端遭受的损害。
2、损害法院的司法权威。在调解的价值中，提升司法效率是其中非常重要的一项。虽然当事人在调解后减少了上诉，但以执行环节来看，仍然有大量的调解案件进入执行程序。调解案件的低履行率，会降低当事人对法院调解的信任度。当事人选择到法院调解，是希望在法院的主持下，可以尽快解决矛盾对抗状态，满足自身合法权益。然而，即使在做出了相应妥协后，对方当事人仍不自动履行，这使得前面的合意流于形式，反悔在所难免，必将降低当事人对法院调解的信任，损害法院的司法权威。
3、损害当事人的权益。对以调解方式结案后进入执行程序的案件，部分权利人因在调解中作出了让步，但因义务人未按时履行，而执行的依据是生效的调解书，权利人基于对方当事人的“诚信”而作出的让步已无法挽回，相应的救济法律上也无规定，使权利人的权益受损。
三、调解案件进入执行程序及执行难的原因
调解不但缓和、钝化了社会矛盾，而且降低了司法成本，节约了相对匮乏的司法资源。但由于法院考核体系的偏差以及调解制度本身存在的一些缺陷，致使调解制度的优越性未能得到有效的发挥，特别是未能有效降低调解案件的强制执行率，甚至使部分调解案件难以执行。这些偏差及缺陷主要表现在：
1、高调解率驱使部分法官调解异化。最高法院为了促成各级法院和法官尽可能地通过调解方式化解社会矛盾，将调解率作为法院、法官绩效考评的主要数据之一，并对调解率高的法院和法官进行表彰。这种考评体系，对承办案件的法官在具体结案方式的选择上给出了明确的价值导向，导致部分法官将调解从妥善处理案件的手段变成了追求的目标。调解协议一旦达成，即意味着审判法官的工作已经完成，其无须顾虑当事人是否会反悔，以及是否自觉履行调解协议中确定的义务，也不必让当事人为调解协议的履行提供有效的保证。
2、审执工作程序缺乏有效协调
审判程序和执行程序是人民法院审判工作的两个重要程序，案件的审判是执行的前提和基础，执行是审判的保障和实现。从理论上看，审执分离各司其职，能够确保审判员集中精力从事“审”的业务，执行员集中精力从事“执”的业务，不仅有利于实现程序的监督和制约，而且有利于提高办案人员的水平和办案质量。但在实际运行中，由于目标、任务等“指挥棒”的不同，再加上当前法院存在“案多人少”的困境，法官面对日益繁多的案件，首先关注的必然是各自工作目标的完成情况。
审执缺乏协调导致调解申执率高主要表现为：1、调解实体公正对执行的影响。执行目的在于实现权利，这很大程度上取决于当事人对调解过程及其结果的接受和认可程序。如果当事人调解后对调解存有异议，这样的调解可能会导致当事人不自动履行。有的审判人员在调解案件时一味强求调解率，对案件的调解不考虑或顾及到执行工作的需要，没有真正做到“案结事了”。从而导致当事人之间，当事人与法院间的强烈对抗情绪。2、裁判文书质量对执行的影响。一份优秀的裁判文书，不仅使当事人胜败皆服，也为案件的顺利执行提供了保障。在审判实践中，一些生效的裁判文书行文表达不够准确，内容不具体，不具有可执行性，导致执行难以顺利进行。
3、当事人法律观念存在偏差。就债权人而言，为维护自身的合法权益而诉诸法院，相信法院会作出公正的裁决。同时，为了使债权尽快得到实现，债权人往往愿意放弃一部分权利，接受以调解方式结案。然而，债权人要想通过调解实现债权，其前提之一便是债务人的诚信意识，主动履行调解书所确定的义务。如果债务人不按时履行，债权人只能申请法院强制执行，如此，先前达成的调解工作并没有发挥其化解矛盾纠纷的功能及审判工作的高效性，未能达到债权人的预期。
另外，有的当事人藐视调解书的严肃性、权威性，假借调解之名及其“十足的诚信”，骗取对方当事人作出让步，为其拖延、逃避履行调解书所确定的义务赢得必要的时间。案件一旦进入执行程序，结果不是无法找到被执行人，就是无可供执行的财产。
四、解决调解案件不自动履行及执行难问题的试想
1、审判工作与执行工作有效衔接配合，形成良性互动。解决调解案件切实得到执行的问题，最主要是从根本上提高调解案件的质量。首先，审判过程中的调解工作必须遵循自愿原则和合法原则，结合案件实际情况，通过调解工作，使双方当事人互谅互让，达成协议，并能够履行，才能达到案结事了的目的。因此，不能片面的追求调解率而不考虑履行情况。对义务人有借调解拖延履行义务的，或达到故意减轻义务目的的，不能一味进行调解结案。其次，调解过程中要注意依法采取诉讼财产保全措施。对原告有诉讼保全要求、应进行诉讼保全的，依法采取诉讼保全措施，不能因为为达成调解目的而遗漏保全措施。准确理解法律对申请诉讼保全的担保规定，对于不大可能造成被告或案外人损失的诉讼保全措施，应积极采取相应措施，如采取活查封的保全就不一定要求提供担保，或提供与被采取保全措施的财产等值的财产担保。司法实践中有不少因没能提供担保而未能采取诉讼保全措施而导致执行不了的事例。
处理好审判与执行的关系，只有不断加强法院内部审执全局相结合的观念，站在全院的角度加以统筹和协调，并制定出具体的实施细则，才能使审判与执行在实际的工作中真正地做到相互渗透与结合。
2、加强法院队伍建设，提高审判人员自身素质。法院队伍素质不高，将影响案件的审判与执行效果。法院应大力提高队伍的整体素质，提高队伍执行力，法官应当注重自身素质的提高，加强廉政教育和业务教育。此外，法院审判法官的素质高低也影响着审判执行效果，审判法官在案件审理时应注重提高案件的审判质量及法律文书的制作水平。如果审判质量过硬，执行依据准确、充分了，那么执行人员执行生效法律文书时就可理直气壮，当事人可以减少抵触情绪，相应地也就减少了许多执行阻力。
3、坚持查清事实的原则,提升当事人调解的自愿程度。查清案件事实是法院审理案件的职责所在，虽然调解可以在诉前、诉中进行，但只要调解协议尚未达成，法院既不能也无权停止调查事实的步伐。法院在调解过程中必须按程序查清事实，将尽可能多的证据和事实向当事人展示，使其对审判结果有大致预判。在这样的情形下，当事人之间最终达成调解协议才最大可能地体现了当事人自由和真实的意志，从而顺利地履行义务。当然，当事人在调解过程中明确表示在调解协议达成前法官无须进一步调查事实的，法官可以中止调查事实的程序。
4、加大法院与相关部门的有效联动。联动机制的设立，有利于法院的执行工作，针对各类民事调解案件的执行特点，与不同的部门进行联动，比如涉农调解执行案件，法院可以与人民调解委员会、司法局、当地政府综合治理办公室等单位联动，发挥调解的最大效能，将执行案件高效执结，达到法律效果与社会效果的统一。全国范围内开展的集中清理执行积案所取得的良好成绩，部门联动在该专项活动中发挥了较好的作用。因此，应当总结其中的有益经验，以便指导执行工作的开展。
5、建立被执行人的诚信档案。案件在审理阶段，法官应多下功夫，查清当事人的基本信息，在证据审查或法庭调查时，就应有针对性地查清义务人的家庭情况、财产状况、收入情况、偿债能力等基本事实，全面的掌握义务人的执行能力状况，并将其登记在案，为今后的执行打下基础。同时，对于以调解结案的案件，法官可以要求义务人作出有效保证。如果义务人未能按时履行调解书的内容，法官可以根据实际情况将其记入诚信档案。做好了这些前期工作，一旦案件进入执行程序，执行法官可对该诚信档案进行资源共享。同样的，执行阶段义务人的履行情况，也应录入该诚信档案。如果义务人牵涉比较复杂的案件，比如“多角”债务关系，执行法官可以较快理清其中的关系，由此，执行工作会事半功倍。
6、加大法制宣传力度。舆论宣传的导向作用是强大的。法院可以通过多种渠道对广大群众进行法律教育，增加其法律知识、增强法律意识。使双方当事人能够正确理解调解的立法本意和法律精神，正确行使法律赋予的权利，履行法律赋予的义务。
结语
在倡导“大调解”的环境之下，不可避免的会有越来越多的调解案件不能按时履行而进入到执行程序，此类案件的执行难度也会越来越大，出现的新情况也会越来越多。法院应根据工作需要将确定的人力、物力资源在立案、审理和执行各个环节之间进行合理配置。如果能够保证调解案件向执行程序的低流入量及流入执行程序案件的易执行性，那么执行的强度和难度就能得到有效控制，执行的司法资源将获得节约。
作者：李志文
工作单位：环江毛南族自治县人民法院
